不動產登記質量管理制度初探

姜志清 曹曉煒

摘要：不動產登記質量，一直是登記機構關心關注的重點。統一登記后，歷史遺留問題處置、不動產辦理時間壓縮等，對不動產登記質量提出了更高要求。為適應新形勢、新變化，各地登記機構應建立全覆蓋、全流程的登記質量管理制度，并建立保證該制度良好運行的配套通報和獎懲制度，以減少不必要的行政訴訟、行政復議和各類信訪。同時，各地登記機構應著手建立以質量和安全為核心的登記意識形態，健全各項登記風險防范制度，積極構建不動產登記質量管理長效機制。

關鍵詞：不動產登記質量管理制度;不動產登記質量管理長效機制;不動產登記

中圖分類號：F293 文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2020）01-0057-62 收稿日期：2019-11-08

不動產登記，為不動產物權及交易提供具有國家公信力支撐的統一、公開的法律基礎。不動產登記質量高低，關系群眾合法權益能否得到保障和救濟，關系政府行政效能和服務形象，影響到社會的發展、和諧與穩定。建立不動產登記質量管理制度，切實提高不動產登記質量，有效防范不動產登記風險，已成為不動產登記機構規范化管理的必然選擇。

1 充分認識登記質量管理工作的重要性

1.1 統一登記健康發展需要加強登記質量管理

不動產統一登記初期，因系統、業務、人員等尚處磨合期，各種問題頻繁出現。一是人員素質問題。統一登記后，登記人員來自不同行業部門，加上流動、新招等因素，工作態度、業務水平、職業素養等參差不齊，登記錯誤時有發生。二是數據質量問題。除歷史數據質量不一外，原土地登記系統、原房屋登記系統與不動產登記系統數據匹配、共享等原因，各地都曾出現無法查詢、查詢不準確、登記基礎數據錯誤等問題。三是登記系統問題。不動產登記系統剛開發應用，業務繁多、處理復雜，受理、審核、載簿中登記事項有時發生偏差錯誤。以上問題只有通過加強登記質量檢查和管理，才能被及時發現并得到妥善解決。

1.2 依法登記需要加強登記質量管理

近年來，房屋、土地登記中因質量問題產生的敗訴案件占登記訴訟絕大部分，并將可能導致行政賠償。以原南通市區房屋登記為例，2013-2015年，因登記質量問題產生的案件9件，其中8件被確認違法或判決撤銷，占88.8%;敗訴案件中，賠償1例，支付賠償金額15萬元。此外，從統一登記后信訪情況看，因登記質量問題產生的信訪投訴占比為12.6%。以上質量問題，基本為疏忽及審查不嚴導致，如事先加強質量管理，可及時發現并妥善化解。

1.3 歷史遺留問題處理需要加強登記質量管理

原先房屋、土地分別在不同部門登記，因登記規則不一，產生了一些歷史遺留問題。一是兩證不全，例如已領有房產證未辦理土地登記;二是房、地權利主體不一致，例如改制剝離土地，土地使用性質為租賃等，房產權利已轉移而土地權利仍在原權利人名下;三是登記要求不同，如土地抵押登記對放貸人申請登記有資質要求，而房屋抵押登記則不作此要求。不動產統一登記后，因房、地政策不一，造成各地登記矛盾糾紛頻發。因此，妥善處理歷史遺留問題，更應加強登記質量管理。

1.4 提升不動產登記效能需要加強登記質量管理

各地不動產登記機構根據上級要求提升效能，積極深化登記改革和服務，同時也出現了一些問題。一是人員問題。流動頻繁，新招錄人員較多，業務水平有待提高，質量問題頗多。二是提速問題。登記業務全面提速，各項業務處理時間縮短，質量相應打了折扣。三是拓點問題。服務面拓展導致登記資源攤薄，登記處理能力相對降低，質量隱患有所增加。因此，不動產登記提速增效，需要對登記質量加強管理同步跟進。

2 建立不動產登記質量管理制度的探索

為加強不動產登記質量管理，南通市不動產登記中心（以下簡稱中心）針對人員、業務等各種質量影響因素，采取了多項質量管理措施，建立了不動產登記質量管理制度，努力提高登記質量，積極防范登記風險。

2.1 專設部門，落實責任

《不動產登記操作規范（試行）》第1.10.4.1條第2點規定，不動產登記機構宜建立不動產登記風險管理制度，設置登記質量管理崗位，負責登記質量檢查、監督和登記風險評估、控制工作。中心根據上述規定，結合工作實際和工作特點，專設質量檢查科，落實專業人員，履行不動產登記質量管理職責;并按國家和省有關規定，明確了登記質量檢查、整改及上報、通報要求，積極開展登記質量監督管理工作。

2.2 加強培訓，提升技能

從提升工作人員業務技能和依法依規辦事能力入手，中心統籌制定業務學習及培訓計劃，組織開展各類學習活動。一是組織集中培訓。中心組織人員參加部、省、市年度各類業務培訓班;針對工作中遇到的新問題、新情況，及時舉辦不動產登記業務培訓;邀請公證等機構專家進行繼承、贈與等登記專項業務培訓;中心與住建、稅務等部門，對新招錄人員進行“一窗受理、集成服務”崗前聯合培訓。二是匯編資料自學。先后匯編印制了《南通市不動產登記工作手冊（政策法規篇）》《窗口工作人員業務指導手冊》《不動產登記操作規范（試行）》，發放全體工作人員，要求各科室組織學習并做好學習記錄。三是組織研討互學。要求各部門利用下班后和周末時間，定期組織專題研討，交流業務意見，統一業務口徑。上述學習培訓活動與不動產登記緊密結合，有效提升登記人員業務技能和登記隊伍綜合素質，收到了預期效果。

2.3 廣泛協調，會商解難

疑難問題處理，是制約不動產統一登記質量提高的主要原因，也是不動產統一登記工作的難點、重點。中心采取多項措施：一是建立內部會商制度。根據《不動產登記操作規范（試行）》第1.10.4.2規定，中心成立業務會商小組，積極邀請業內專家及法律顧問參與疑難業務會商，形成科學處理方案，統一對外答復口徑。二是建立外部協調機制。《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》、《不動產登記操作規范（試行）》等雖為不動產登記提供了依據和方法，但無法解決歷史上房屋征收過程中涉及不動產登記、農改房地區房地統一登記等特殊或復雜問題。為此，中心與民政、司法、公證、房管、征收、規劃、區政府、街道等有關部門、單位建立了工作協調機制，通過各類協調會議，有針對性地共同合作化解登記矛盾。

2.4 依法登記，謹慎處遺

對于各類歷史遺留問題，中心依法依規，謹慎處理。一是明確職能定位。不動產統一登記僅是依靠政府公信力實施的不動產權利的公示行為，不是解決所有歷史遺留問題的萬能鑰匙。二是明確指導思想。歷史遺留問題只能依法解決，作為原房屋登記和土地登記職能的承繼部門，一方面要承認并接受以往現實登記狀況，另一方面要明確并堅持按現行法律、法規、規章等要求處置歷史遺留問題。三是爭取上級支持。定期集中會商提出歷史遺留問題處理意見，及時向主管部門上報處理方案;經同意后，統一尺度指導登記工作。四是做好溝通協調。及時將歷史遺留問題處理方案與法院、法制辦等部門進行溝通，積極爭取有關部門支持，明確處理方案的文件層級，避免因文件效力及處理不當，引發不必要的行政訴訟和行政復議。

2.5 全面質檢，強化責任

第一，確定質檢范圍，明確質檢要求。中心定期、定量、定范圍、定標準，全員、全流程地開展登記質量檢查。一是定期抽檢與日常抽檢相結合。定期抽檢由單位領導帶隊、科室負責人參與，分小組對受理、審核、產籍等部門進行質量抽檢;日常抽檢由質檢部門每個工作日安排專門人員抽檢。二是定量抽檢。為達到質量抽檢的效果和目的，日常抽檢每個工作日不少于10件;定期抽檢按年開展，每次不少于150件。三是定范圍抽檢。考慮各類登記的重要性和復雜性，明確質量抽檢的必檢項目為：不動產首次登記，因其是后續物權變動的依據;單位房抵押權登記、在建建筑物抵押權登記，考慮業務復雜性;綠色通道加急件、近期經常出錯的登記類型件和近期差錯率較高的登記人員辦理的登記件。四是定標準抽檢。根據相關規定，制定了專項制度文件《關于施行質量檢查制度的通知》，其中，明確各項登記業務的質檢標準和相關要求。五是全員、全流程抽檢。做到登記人員全覆蓋，登記類型、流程全覆蓋。

第二，明確質檢流程，細化各項操作。具體質檢工作中，按以下流程進行：一是做好基礎臺賬。質檢人員按考核標準檢查后，按件填寫檢查記錄;對于存在質量問題的登記件，簽署質檢意見，載明錯誤情況和原因，提出改進建議并退回相應經辦人員糾正處理。二是做好跟蹤檢查。質檢人員跟蹤檢查問題件的整改情況，在經辦人更正后進行復檢并簽署復檢意見。三是做好整改反饋。有關科室應圍繞發現的問題，認真查找原因，提出解決方案，及時整改到位，并將有關情況書面報主任室。四是做好質量檢查報告。質檢人員按月提交質量檢查報告，內容包括各環節工作質量、錯件率、辦結時限等數量指標，對一段時期內工作質量進行總結，分析問題、查找原因，有針對性提出建議，為領導決策提供參考。

第三，建立配套制度，提升登記質量。為強化登記責任意識和風險意識，配合登記質量檢查，中心初步建立了如下配套制度：一是質量通報制度。通報質量檢查報告，全體登記人員了解一段時期內登記及相關業務質量情況，掌握登記錯誤原因，增強登記責任意識，起到“有則改之、無則加勉”的效果。二是過錯追究制度。登記錯誤納入責任人當月考核，根據錯誤原因及影響，酌情扣減責任人當月、當季及當年考核獎;登記錯誤無法補救并引發行政訴訟的，視情況扣減責任人考核獎，并推遲職稱聘用及職位晉升。通過經濟及行政等處罰，增強全體登記人員登記風險意識，督促全體登記人員不斷提高業務水平，切實提升登記質量。質量檢查流程如圖1所示。

3 建立不動產登記質量管理長效機制的思考

通過以上登記質量管理措施，中心成功經受了統一登記后人員、業務磨合和房市火爆、登記量猛增等各種考驗。統一登記3年多來，實現了行政訴訟“零敗訴”和行政復議“100%維持率”。為進一步加強登記質量管理和有效降低登記風險，中心陸續健全各項風險防范制度、著手建立不動產登記質量管理體系，以期形成不動產登記質量管理長效機制。

3.1 夯實質量管理體系思想基礎

第一，樹立質量意識。一是統一認識。倡導規范管理、規則至上、質量第一的登記思想，將質量和質量管理作為登記機構生存和發展的基因，使保證和提升質量成為全體員工實現人生價值觀的重要組成部分。二是誠信管理。“怎么說就怎么做”，登記不搞雙重標準;“怎么錯就怎么改”，發現問題務必整改到位。三是注重獎懲。通過利益驅使員工自覺參與體系的執行和改進，真正作到全員、全流程。

第二，強化部門職能。一是登記機構專設的質量主管部門。管理體系能否持續有效地運行，質量主管部門起著至關重要作用。質量管理體系是否與登記實際契合、業務流程改進是否到位等，都需質量主管部門去檢測、研究、推廣。應著重選拔、充實業務骨干、專家能手，加強質檢部門力量和權威。二是各業務部門。業務部門是質量管理體系優劣的先知先覺者，登記是否高效、群眾是否滿意等，都需要業務部門及時收集信息、反饋訴求，并提交質量主管部門研討、改進。各業務部門應根據體系長效運行要求，形成相應工作機制。通過以上部門間協調合作，可以不斷完善政策、制度和規范，讓管理層體會到體系運行后管理水平的提升，讓員工感受到業務操作的便捷和登記風險的降低。

第三，完善評價體系。一是加強對質量體系的評審管理工作。定期進行系統評價，從而提出并確定各種改進機會和變更需求，以確保質量體系持續運行的適宜性、充分性和有效性。二是評審管理由行業專家（登記主管領導、法律顧問、業內專家等）主導。就質量體系運行的適宜性、充分性和有效性作全面、深層次的剖析、評價，廣泛征詢意見，發現質量體系薄弱環節，提出整改完善建議供決策。

3.2 明確質量管理體系建設要求

第一，明確主線和目標。一是主線。即實行“日常管理和目標管理相結合”的全方位思路，實現“事前預防、事中控制、事后補救”的全過程控制。二是目標。即建立一個統一有序、符合登記實際的質量管理體系，使所有登記類型（含相關業務）及過程有章可循。同時，制定實現目標的時間表，明確各時間段進度要求。

第二，明確框架結構。一是事前預防。包括學習培訓、交流研討、疑難件會商、部門協調、法律公證輔助審查等制度，形成對登記事前情況和規則掌握，提前化解登記矛盾。二是事中控制。包括質量檢查、公證代審、工作日巡查等制度，通過登記過程各環節把控，借助專業隊伍力量分流風險，及時發現問題并整改到位。三是事后補救。包括信訪處置、律師代理、登記保險等制度，積極應對登記問題產生的后果，及時補償到位，合理規避行政責任。四是綜合治理。通過部門間溝通、數據共享和各類制度創新，充分發揮體系作用，解決跨部門、跨時間段的復雜疑難問題。

第三，明確各類標準。登記實踐中，主要有兩類標準：一是技術標準。是符合登記規范、貼近登記實際、減輕登記負擔的操作標準，確實做到制度上合法、技術上合規、經濟上合理、操作上合適。二是管理標準。是體現崗位職責、提高管理水平、加快登記速度的工作標準，確實做到快捷服務、方便群眾。

第四，明確政策規范。通過制定規范、細則體現并細化各類標準，主要有：一是編制操作手冊。手冊是質量管理體系總綱、各類登記活動必須遵循的行動準則，是向服務對象提供一流服務、開展質量體系運行應遵循的基本要求，是總結長期登記管理實踐、體現條例細則規范要求和對原有管理制度的揚棄和深化。二是編制程序文件。通過運用系統管理方法，將登記活動相互關聯的環節作為一個系統加以識別和管理，明確工作流程、落實各方職責，理清管理體系內各部門、各項工作的相互依賴關系、協作關系，從而減少職能交叉或職責不清所導致的障礙，更好地貫徹質量方針和實現質量目標。三是編制支持性文件。它是操作手冊和程序性文件的支持性信息及其載體，是體系正常運行所必需的法律、法規、規范、規章、標準和作業文件的集合，是質量體系貫徹目標與日常管理制度的結合點。支持性文件具有較強動態性，應及時根據政策和時間、空間變化，及時調整、刪減、更改。

3.3 創新登記風險防范各項配套制度

第一，建立不動產登記責任險制度。不動產價值量大，登記錯誤往往給權利人帶來巨大損失的同時，也給登記機構和人員帶來相應的賠償責任。統一登記開展后，中心一方面從提升業務素質、加強質量管理等方面采取措施，盡量減少登記錯誤;另一方面創新提出建立登記責任險制度設想，并盡快付諸實施。在上級部門關心下，通過與財政部門多次溝通，明確了經費渠道;通過保險公司多次協商，落實條款、保額和賠償責任。2017年4月，通過政府購買服務方式，經招、投、議標等程序，中心與中國人民財產保險股份有限公司南通分公司正式簽署合作協議，將近10年登記件和全部登記人員納入保險范圍，在國內率先建立不動產登記責任保制度，有效分流登記風險、提振登記人員信心，成為登記質量提升的有力保障。

第二，建立公證輔助審查制度。繼承類業務繁雜而任重，亟待減壓。中心通過與公證機構多次協商，于2016年8月正式開始合作，試水公證輔助審查制度。通過委托代辦，明確輔助審查事項，組建專項聯合窗口，制定銜接文件，重置咨詢、預約、受理等辦理環節，將登記相關事務性工作帶來的風險，由登記機構向公證機構分流;同時借鑒公證機構寶貴經驗，現場培訓登記人員，有效提高了繼承登記效率、提升了繼承登記質量。

第三，建立窗口工作日巡查制度。實現全城通辦后，中心人員在四地辦公，其中三處為辦證窗口;另外，通過“互聯網+”的推廣，實施了不見面審批，陸續落實了多個銀行便民登記服務點。針對這種情況，中心自2018年起實施窗口工作日巡查制度，將提升效能及業務質量納入巡查范圍，每天由中心一名負責人帶隊，各部門負責人輪流參與組成巡查組，每天到每個辦證點窗口檢查工作，對辦件質量和進度進行巡查，及時了解、商討各部門工作難題和業務創新措施，成為日常加強登記質量管理的重要手段。