英國房產稅征收的經驗和啟示

張興

摘要：英國是世界上較早建立房產稅收制度的國家，擁有比較完善的管理體系。深入分析英國房產稅征收方式和特征，試圖找出在稅收管理方面值得學習和借鑒的經驗，以期為我國房產稅改革和房地產制度建設提供參考。

關鍵詞：英國;市政稅;房產稅

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0046-50 收稿日期：2019-11-18

2019年在英國學習自然資源管理制度期間，讓我感受到了一種欣喜和收獲。正好這次培訓課程講述了房產稅收體系和房產估價、方式及用途等方面基礎知識，我出于長期以來對房地產管理行業的興趣，并結合我國房地產稅改革，與外方老師就房產管理機制、管理模式和手段等方面積極互動交流，有了系統而具體的認識，使我拓寬了視野，受益匪淺。

稅收是國家干預和調節經濟并使經濟平衡發展的重要工具。英國是現代“房產稅”的發源地，在推動房地產管理制度改革和經濟社會發展中發揮了重要作用，后來許多國家房產稅政策制定都借鑒了其較為健全、高效的房產稅征收體系的經驗。雖然中英兩國歷史不同，制度有異，但是英國基于社會歷史對房地產管理所做的頂層設計構思以及為順應不斷發展演變的社會經濟變革而對房產稅征收所做的一些實踐經驗是值得我們進一步思考和借鑒的。

1 英國開征房產稅簡要概述

英國作為世界上開征房產稅最早的國家之一。從1667年的爐灶稅到1691年的戶稅和窗稅，再到1851年針對住宅用房和商業用房的房產稅。對英國而言，延續了400多年的稅收征收方式，經進化演變發展成為如今的房產稅，可以通過直接或間接方式流入本地的稅收收入當中。

英國房產稅可追溯到1572年的英國《貧窮法案》（Poor Law Act 1572）中開征強制性的地方房產稅，更多稅收來源不是基于擁有者而是占用使用者，在稅法邏輯上是誰占用使用房產，誰就來交稅原則。英國領土由英倫三島蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個區域構成，各個區域征收環節中的稅收政策可按照實際狀況做出一定的變動或調整，2005年4月1日之后，威爾士采用新修訂的房產稅分級標準，新增I類級房產稅收取比例，與其他三個區域的政府設置和稅收政策略有不同。房產使用者的納稅收入用于資助當地公共服務，推動了公共福利社會的制度化進程。

從表面上來看，英國規劃體系包含國家（National）、區域（Region）、郡（County）、區/鎮（District/Borough）級四級行政區劃體系，中央和區域的時限為20年，郡級和地方規劃一般為5年。在規劃制定過程中，上級規劃控制下級規劃，上級可直接否決下級規劃，下級規劃則必須修改。但在實際操作中，上級規劃僅從戰略宏觀角度間接影響下級規劃的制定，原則上或者發展方向上只要不與上級規劃相悖，郡、區/鎮兩級基層行政區劃的作用更趨明顯。

從稅法角度來講，英國的稅收主要基于收入、資產這兩方面制定收入稅率和資產利得稅相應稅率，其中房地產資產是地方政府一個重要的稅收來源，資產的增值產生的稅收，也是產生財政收入的主要來源。當然土地擁有者可采取一系列方法盡可能減少納稅支出，如在實際操作中土地擁有者可以借助土地租賃行為降低納稅比例，同樣房產擁有者也可通過房屋出租方式減少納稅。

2 英國開征房產稅主要方式和特征

這個稅制在1988年通過的《地方政府金融法案》（Local Government Finance Act 1988），相當于當地政府的一個金融法，又對稅法進行了一個重新修訂、補充和跟進，對于可征用的稅收體系分為住宅房產稅（市政稅）和非住宅房產稅（商業房產稅）兩大類：一類針對國內居住住宅房產，實際上起初稱為“社區費”（Community charge），住宅房產的名義價值通過社區費的概念收取，后來改稱地方市政稅（Council Tax）概念，當地政府大致25%的稅收是來自于市政稅，是英國地方政府重要的收入來源之一。二類針對商用的非住宅房產稅，即非住宅房產使用（non-Domestic Rates），約占英國總稅收的3.5%，通常年平均征收比例約為98%。

2.1 住宅房產稅征收

住宅房產稅的征稅基于房產的評估價值。英國2005年起對樓房、公寓、城鎮平房、租賃房、活動房及居住用途的船舶等住宅需依照市場評估價值繳納市政稅，不論住宅是自住還是出租均需納稅。改擴建或拆除等情況造成房產價值發生變化的，納稅人可以申請重新評估房產價值。稅率由地方政府自行確定，其做法是：對于每個等級房產規定相應的納稅額比例，并對各價值等級內應稅的住宅數量作出必要的統計。

1991年4月1日，英國針對所有住宅房產市場價值制定了8個不同的稅收評估標準，通過8個分級征收標準在全國實施住宅房產納稅。將本區域內的所有住宅類房產依照市場價值進行從最低級A到最高級H 8個不同等級的區分，對大致的房產內容和價值進行初步的估算，對不同類型的住宅房產做出差異性繳納等級界定，可對應找到相應的納稅額度，這樣在全國范圍形成了一個基本的、初步的評估體系。除經濟狀況與財政收入發生重大變動特殊情況外，一般以每5年周期再重新評估一次。

房產價值不同的等級次的房屋對應的稅率不同。英國按照專職權威房產評估機構的價值評估，政府將住宅房產價值應稅高低劃分為A-H 8個等級，以D等級為基準價，其他等級參照D稅級標準。稅率和房產類別直接關聯，A類型房產稅最低，H類型房產稅最高。通過A到H不同價值的變化，當地政府會根據當地實際情況，針對8個不同等級給予相應的累進稅率，制定不同類別的計稅方式，最終實現稅收的收取。例如，2018年英國2430萬套住宅，其中劃歸為A類別的住宅房產稅，按照房產市場評估價值，與面積大小沒有直接關聯，全國平均折算每套上交1114英鎊市政稅，最高級別H達到3343英鎊。當然有時當地政府也會對這個市政稅作出相應的浮動，但市政稅必須及時繳納，否則政府會通過法律途徑提起訴訟。若對房產價值評估分類持反對意見，房產存在受其他開發因素對房產價值、級別產生一定的影響，邏輯上可以向政府或法院提出申訴，要求做出相應的調整，但通常法院不一定支持提出的申訴，不會對房產評估價值類型進行調整，申訴過程中法院很可能推向更高級別稅率，理論上可以這么做，現實中卻很少發生。

英國所有注冊的房子都需交房產稅，當然對一些特殊群體，堅持以人為本的政策導向，會有特殊稅收優惠政策給予關照，如學生、外交、軍人、殘疾或嚴重智障而沒有能力等群體的住宅空間可以享受市政稅級減免政策，無人居住或又無人租用的住宅房產享有6個月免稅期，地方政府有權提高稅率以激勵空房源的充分占用使用。長期閑置空房或第二套房產同樣需繳納房產稅，則可減征50%。以家庭中兩個成年人共同居住，若僅有一名成年人居住則按25%市政稅折扣優惠。

2.2 非住宅房產稅征收

英國商業用房、其他個人商業用房實施房產征稅政策，非住宅房產稅的征收是基于房產的年凈收益。2015年4月1日，英國一家政府附屬的價值評估官方機構，對非住宅房產類型制定了一個針對性的、大致的稅率評估標準，根據市場租賃價值對非住宅房產應稅稅率進行獨立評估，稅率會因房產占有使用的用途不同而不同。

非住宅房產稅和市政稅存在一定的區別，更多指的是商店、寫字樓、倉庫、工廠或其他非住宅等商業經營性的的房產，作為運營商業的住戶或租戶。從1990年開始非住宅房產稅的全部收益歸中央政府所有，中央政府有支配和利用專項基金的權力，地方政府并不享有占有使用權，但可使用按人口基數轉移支付、撥款反饋的稅額。除非因自然災害原因對房產帶來影響可申請降級稅率，否則納稅難以避免。在商業的實際運營中，即使在經濟不景氣或者經營瀕臨公司破產特別情況下，對于運營商業客戶而言，降低可征納稅量比較困難，仍需向政府足額足量交稅。應繳納稅額等于乘以相應等級非住宅房產占用使用的實際繳納稅額比率（非住宅評級乘數）獲得年度稅費，例如，應繳納稅額10000英鎊，評級稅收乘數為40%，每年需上交4000英鎊的稅費。

3 英國房產稅開征的啟示和借鑒

3.1 房產稅收充當了政府解決社會問題的重要角色

英國的發展也面臨著住房提供不足，收入不平衡導致的大量普通工作人員無力承擔住房費用（包括租賃和購買）等一系列社會問題。對于這些問題的解決英國當地政府通常會利用市場的力量結合規劃許可作為手段，調動社會資本來推動問題的解決。如對于任何新的開發或改造項目政府都會以規劃許可的附加條件向開發商要求免費的經濟適用房、社區就業等，以行政手段交易取得部分社會問題的解決和緩和。我國以政府為主導，有著強大的財政基礎，對房產征稅有利于優化我國財政收入結構，克服地方財政過度依賴土地出讓金。英國住宅房產稅征收經驗表明，住宅房產稅是地方政府財政稅收的唯一渠道來源，地方財政稅收推動了公共基礎設施建設進程。

3.2 明確房產稅開征等級規范標準

英國房產稅按地區和市場評估價值進行房產稅率分級繳納，地方稅法明確地方政府5年循環周期定時開展納稅者房產市場價值進行重新定級評估，界定房產納稅最高額和最低額界限，采用累進稅率，側重于重新評估房產納稅者房產市場價值分布統計。鑒于我國地域遼闊，東、西、中部區域間經濟發展差異較大，可以嘗試借鑒英國制定不同類別的計稅模式征收房產稅。在實際具體操作中，地方相關部門可以成立專門的征稅機構或委托專業權威的評估機構進行，房產價值評估以我國頒布的基準地價級別范圍，明確不同的房產征稅系數，提高房產價值評估的公允，保障房產稅開征效率，進而實現征收的良性發展。

3.3 完備的房產稅登記系統

英國對于承載建筑物的土地，本著房從屬于地、房隨地走的原則予以登記，政府不保護未登記的土地買賣、抵押行為。土地登記局的宗地信息分5級進行保密，土地所有權人、宗地圖等信息完全公開。同時按照與房屋關系的密切程度，劃分不同的查詢權限，如交易相關人可查詢房屋土地權屬、土地（及地上房屋）的情況、產權人的情況、交易情況和限制條款、抵押等利益相關方、勘測定界圖等信息。普通人則僅能查詢房屋面積等基本信息，較好地把公民的知情權與保護隱私有機結合起來。

英國房產稅征收做法表現出配套性和完整性，從對房產納稅人的信息、能力、地點、居住狀況及減免條款等方面均進行了信息數字化處理，有效掌控了稅源。2011年上海、重慶開始試點房產稅以來，經過近9年的試點探索，取得的改革成效僅是初步的、階段性的，相較而言，鑒于我國實施房產稅試點周期短，很多方面和環節有待進一步完善、精細準備。借鑒英國房產稅收登記經驗，可以啟發我國房產稅在改革的初步成效基礎上，著力破解房產稅的關鍵節點問題，延長試點和擴大試點范圍中加快推進征管信息系統建設，健全完善征管手段和方式。

建立和完善房地產登記和評估制度。我國在逐步建立起房地產登記制度的同時，也要著手完善評估體系。建立并完善估價人員考試注冊制度、估價機構的注冊管理制度和估價執業管理制度。同時要積極引入第三方機構，由社會民間中介組織承擔，既節省了時間成本和經濟成本，又有利于征稅過程中的開放、透明。

4 幾點建議

4.1 盡快推進房產稅征收立法

法律是蘊含法治精神的國家規則，法律體系建設是一切制度建設的基礎和保障。近年來，我國房產稅收處在不停地摸索中，積極嘗試“試水”探路試點，以求不斷推進。從房產稅制度體系和組織結構層面來看，借鑒國外發達經濟體房產稅征收經驗，順應形勢積極推進房產稅立法，配套相應的法律法規對房產稅的設立、運行結構、稅收規則等進行相應規定，確保房產稅征收管理的規范標準化。

“所當乘者勢也，不可失者時也”。隨著新時期國家機構職能的調整和合并，按照部門職責，順勢而為，改革要于法有據，固本強基，做好頂層制度與行業相關制度銜接，推進房產稅收條例立法進程，盡快建立健全房產稅征收相應的法律體系，立足行業，秉承用制度保駕推進征收工作法制化、制度化、規范化步伐，為房產稅征收提供法律依據，增強依法征收的權威和效能。

4.2 構建公平公正的房產稅收征收原則

馬塞諸塞州本特里學院社區服務部主任愛德華·茲洛特斯基（Edward Zlotkowski）曾講，“各種方案必須協調運行，我們需要的是一個一攬子規劃”。目前我國房產稅征收更多針對非住宅商業房產范圍內，征稅對象范圍擴寬，如何保障房產稅征收的公平合理性至關重要。除了與房產相關的土地增值稅、契稅、土地使用稅等，房產稅開征首當其沖就是規避重復納稅問題，重復納稅會增加納稅人負擔，直接就會阻礙房產稅征收工作順利推進。因此，避免重復納稅應作為稅制設計時的一個重要原則。

建議在房產稅征收中，本著中央關于“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，以滿足新市民住房需求為出發點，對于住宅房產稅收、非住宅商業和公益性房產征收的原則應明確區分清楚，稅收既要體現量能課稅的精神，又要兼顧效率和公平原則。不管是依照房產數量、用途還是房產評估價值多檔分類進行征收，均應做到稅負的縱向公平，依照不同經濟條件、收入水平不同的人享受不同的稅收政策的公平理念，才能確保房產稅征收行穩致遠。

4.3 科技賦能房產稅征收便捷化

互聯網在房產領域的應用不僅是一種聯系方式的變化，它還引起整個產品服務模式的深刻變革，它正在改變未來房產管理模式。在傳統的房產業務管理服務模式下，要想實現房產業務信息的對接，需親自到辦公場所辦理房產業務，信息化程度低，業務工作更多采取人工方式，英國房產稅征收做法值得借鑒：建立全國統一稅收征管體系，把房產管理業務方式轉移到互聯網上，通過多種方式并以高效服務向提供產品和服務，需求者需要一種或多種服務時，可以要求房產管理機構通過網絡將房產狀況信息迅速發給需求者。

建議健全完善房地產稅收征收管理的信息化建設，探索“互聯網+房產”新模式，向科技要監管能力，搭建基于“大數據+云計算”為特點的房產信息系統平臺網絡，集房產稅開征數據管理、處理和咨詢服務一體的互聯網智能信息共享平臺，完善產權登記制度。通過稅收征管信息共享平臺對稅務征收、繳納、調整等環節全程監管，以最快捷便利的方式向網上訪問者傳遞房產信息，向需求者和其他信息咨詢者提供“大規模客戶定制”（Mass Customization）服務，打通房產稅征收綜合管理信息通道，消除信息壁壘，這對建立房產稅征收制度是大有裨益的。

4.4 加大房產稅征收人才培訓

從本質上講，房地產運作更側重于理財，并非僅僅局限于房地產專業技術，其注重的是房地產資產運作，而非具體項目的實施。我國房產稅征收還處在摸著石頭過河階段，沒有開展此類業務的歷史經驗，從本質上講，房地產理財和投資管理經理人更注重的是房地產資產運作，而非具體項目的實施，不一定精通房產稅征收，房地產業務復合型人才較少，房產稅征收專業經理人更是缺乏，難以適應房產稅征收業務的順利開展。建議加強人才隊伍建設，加大專業房地產價值評估師的培養，尤其應加快律師、會計師、審計師、資產評估師等服務型人才的隊伍建設，為精細化劃分房產稅征收奠定堅實的基礎。