國土空間規劃編制問題探討

劉衛東

摘要：國土空間規劃是基于原有空間規劃和職能而提出的創新性、適應性和綜合性規劃任務。分析了國土空間規劃和原有空間規劃的區別與聯系，提出了國土空間規劃必須以經濟發展為中心，重視生產力布局優化，重視經濟區劃研究，并對于國土空間開發適宜性評價和資源環境承載力評價及國土開發空間管制，生態環境建設等問題提出了自己的見解。

關鍵詞：國土;空間規劃;生產布局優化

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0036-38 收稿日期：2019-12-10

國土空間規劃是我國深化改革，自然資源管理體制與機制發生重要變革，新的自然資源部成立以后，基于原有空間規劃和職能而提出的創新性、適應性和綜合性規劃任務。目前全國各地正在如火如荼地開展國土規劃編制，形成了一系列創新性成果。但是，如何編制好國土空間規劃，科學地進行國土規劃管理，就本人管見所及，有些問題仍然需要引起重視，進行深入研究。

國土空間規劃是原有空間規劃體系的繼承和發展。土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、國土整治規劃是我國過去最具有代表性的空間規劃。空間規劃在科學上是相對于部門（行業）規劃而言的。例如，農業發展規劃、工業發展規劃、交通運輸發展規劃、旅游發展規劃等都是大家非常熟悉的部門（行業）發展規劃。部門（行業）規劃以產業發展為導向，而空間規劃則是以空間優化為核心。

國土空間規劃致力于以國土統籌人口、資源、經濟和環境協調發展，打破原來部門發展規劃以我為中心爭奪資源，原有空間規劃因為分屬于不同部門，部門利益競爭的規劃編制和管理格局。各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接，容易產生規劃目標、戰略定位、空間格局、要素配置、管理政策不協調，相互割裂，甚至相互矛盾，造成資源浪費，投資效率較低，經濟效果差，環境生態破壞，不利于區域可持續的態勢。國土空間規劃綜合原有土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、國土整治規劃的科學職能和研究任務，通過規劃編制，形成科學、合理，具有法律保障的“一本規劃”和“一張圖”，實現原有“多規合一”。按照國土空間規劃“一本規劃”和“一張圖”一直干到底，不僅能夠做到有力地提高規劃實施的可行性和管理的可操作性，也能夠使得經濟社會發展和環境建設過程中少折騰，克服政府官僚主義和形式主義的危害。

國土空間規劃編制首先應該充分認識國土是具有主權意義的物質空間。國土具有區位、權益和實物三位一體的性質。

國土空間規劃要認真研究地理環境的區域相似性和差異性，注意揚長避短，發揮區域資源優勢。國土空間規劃應該遵循自然環境地域分異規律和生產布局規律。區位論在科學上也就是生產布局理論，區位論強調區位級差地租的杠桿作用，突出市場對于資源的基礎性配置作用。除區位論外，生產地域綜合體理論也是重要的生產布局理論，生產地域綜合體理論強調國民經濟有計劃，按比例科學發展，生產布局可以按照市場供求關系、產品生產過程、資源循環利用過程和基礎設施共享等優化生產布局設計和地域經濟組織。依照生產地域綜合體理論，科技發展，理性增長和宏觀調控有利于資源的節約集約利用。

國土是政府管轄空間，各級政府是國土空間規劃編制、實施和管理的主體。我國區域經濟發展過程中，“行政區經濟”的現象明顯，國土空間規劃編制既要尊重區域合理權益，通過建立利益誘導機制，加快區域經濟社會發展，增強區域合作和競爭活力。與此同時，國土空間規劃還必須促進區域經濟合作，消除諸侯經濟和生產分割的不利影響。國土規劃要積極推動區域經濟一體化，促進城市經濟區、城市群和區域經濟帶的建設。

由于歷史和現實的種種原因，土地利用規劃和城鄉建設規劃的技術力量相對雄厚。近年來，主體功能區規劃適應環境建設和保護需求，也得到了政府部門高度重視。這是國土空間規劃編制的有利條件，也提出了國土空間規劃創新的挑戰。國土空間規劃的目標不應該是上述各種規劃目標的綜合。國土空間規劃的目標是為建立繁榮、富強、健康、安全、和諧的美麗中國。國土空間規劃是基于國土資源合理開發、利用、保護和改造，通過土地利用合理供給，城鄉統籌發展和建設，形成生產力布局優化格局，推進國民經濟快速穩定發展，產業結構升級和市場競爭能力增強，環境保護和生態建設真正落到實處。

從傳統的觀點看，土地利用規劃的核心是土地資源合理利用，土地只是生產力發展的基本要素之一。城鄉規劃是土地利用+景觀設計+建筑填充，城鄉建設只是國土空間的一部分。主體功能區規劃強調土地生產、生活、生態功能的區分;按開發方式，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域。主體功能區規劃實際上只是國土空間的均質性類型區劃。從經濟意義上講，每個功能區只是一個整體的一部分。例如，國家主體功能區劃分，本質上它是把整個國家范圍的領土或者領海看成是一個整體，每個功能區必須依靠其他功能區而獨立存在。就像人體一樣，西醫將人體分為各個器官，并將一些相關的器官組成系統，例如循環系統、消化系統、呼吸系統、運動系統、內分泌系統、生殖系統、免疫系統等七大系統。這里，各個系統具有獨立的功能，共同支撐著人體這個整體的生存和發展。

國土空間規劃必須以經濟發展為中心，重視經濟區劃。經濟區劃是以城市為中心，帶動周圍農村，統一組織生產和流通而形成的地域生產綜合體。經濟區和主體功能區不同，它強調專業化與綜合發展相結合，城市中心的輻射和集聚作用，國民經濟體系的相對完整性。主體功能區劃屬于類型區劃，在空間分布上具有不連續性。經濟區劃屬于區域個體識別，在空間分布上具有獨立的唯一性。

國土空間規劃基于國土空間開發適宜性評價和資源環境承載力評價，必須明確經濟發展為中心。經濟發展不僅需要充分利用資源稟賦，經濟建設設施基礎，合理投資，產業結構調整和升級，經濟發展質量提高，人口再分布，環境保護和建設等均是國土空間優化的基本內容。過分強調國土空間開發適宜性評價和資源環境承載力評價，不研究生產力發展和生產布局規律，容易陷于環境決定論的泥沼。

國土空間開發適宜性評價不僅包括土地利用需求和土地質量匹配為核心的土地利用適宜性評價，還包括土地質量和生產布局需求適應性的生產布局適宜性評價，土地質量和景觀設計要求相得益彰的景觀美化適宜性評價、土地生態自平衡和自我修復能力與環境破壞損益的區域生態風險評價。國土空間開發適宜性評價，不僅應該科學地論證土地利用的適宜性，更加重要的是應該加強區位分析，重視確定和判斷不同土地用途轉型的可能性和生態脆弱性。

資源環境承載力評價，應該注意該研究的本來研究前提是基于封閉性區域。現實環境條件下，經濟全球化和區域經濟一體化，人口遷移、商品流動、信息經濟成為經濟社會發展的常態，城市經濟區由單一經濟中心，演替為多中心，甚至具有網絡結構的城市連綿區，對于人口、資源、技術、經濟的“流”的識別和測算，是基于開放型經濟區域的資源環境承載力評價成功的保證。

國土空間規劃力求區域范圍內生產和消費均衡。實際上，國土空間規劃又必然打破區域范圍內生產和消費均衡，更加強調生產分工和合作，要求充分發揮地域專門化生產的優勢。地域專門化生產，有利于發揮自然資源優勢和區位優勢，有利于降低生產成本，有利于基礎設施配套和生產服務體系建設和完善，有利于發揮集聚效益和規模經濟效益，有利于科技進步和提高勞動生產效率，有利于實現資源循環利用和減少環境污染，促進生態環境美化。國土空間開發過程中實行用途管制，其理論前提是產業結構合理調整，生產布局優化，土地得到充分合理有效利用。國土空間優化是一個動態的發展過程。目前我國經濟社會發展的主要矛盾是發展不充分和不平衡的矛盾。非均衡開發是符合經濟規律和效率優先的合理選擇。國土空間規劃采用非均衡發展模式和用途管制策略，務必要看到由此帶來的土地發展權不平等，正視耕地保護、生態保護和經濟建設區域分工，用途不同所帶來的單位土地面積經濟報酬的差距，必須通過建立公平合理的區域經濟補償機制，促進區域合法經濟權益的保護和資源價值的實現。

我國生態環境建設和生態保護，應該看到“綠水青山就是金山銀山”的潛力。也必須看到資源優勢變成經濟優勢，經濟優勢變成市場優勢、競爭優勢，需要一定的前提和條件。例如“綠水青山”通過鄉村旅游經濟發展，變成農村致富的有效途徑，其主要得益于改革開放以來，我國經濟社會發展，人民生活水平有了很大提高，旅游休閑健體成為了廣大人民群眾的消費需求的一部分，形成了有效的旅游市場需求。我國近年來豬肉供應緊張，一方面是因為非洲豬瘟疫情所致;在經濟發達地區因環保壓力限制生豬產業的發展，零星散養農戶大量快速退出養豬行列，土地政策與發展規模化養豬的要求不相適應，在零星散養戶大量退出后，規模化生產沒有形成足夠的市場供應能力密切相關。適應我國工業化和城市化發展，美麗鄉村建設和農村振興，自然保護區和耕地保護區建立等各項需要，國土空間規劃的目標和政策不能一刀切。