中國住房制度改革發(fā)展歷程

李丹陽

摘 要：自新中國成立以來，我國住房制度的改革大致經(jīng)歷了五個階段，每個階段都具有不同的制度特點，反映了當時的社會發(fā)展背景。進入新時代之后，住房保障制度由“保基本”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老社區(qū)、租賃服務(wù)業(yè)、環(huán)保智能人才公寓將成為新時代住房制度體系中的強勁的增長熱點。

關(guān)鍵詞：住房制度;歷史演變;發(fā)展趨勢

住房是人類最基本的需求之一，是關(guān)系國計民生的重大經(jīng)濟問題和社會問題。改革開放后，我國打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，實現(xiàn)了住房供應(yīng)和保障制度的重大轉(zhuǎn)變，住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善，形成了以居民自有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的住房保障格局，基本建立了滿足不同人群住房需求的多渠道供應(yīng)、多層次保障的住房供應(yīng)及保障體系。我國住房市場已從 “總量供不應(yīng)求”轉(zhuǎn)向 “總量供求基本平衡，結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性矛盾突出”的新階段。

一、中國住房制度的歷史演變

（一）福利住房實物分配制度階段（1949—1978）

1949年，中央人民政府頒布了《公房公產(chǎn)統(tǒng)一管理的決定》，該決定賦予了城鎮(zhèn)房屋公有的性質(zhì)，并規(guī)定對其進行統(tǒng)一管理。在住房供給方面，國家統(tǒng)一撥款建設(shè)。住房開發(fā)建設(shè)的投資資金基本上來自政府的財政劃撥以及企事業(yè)單位的福利基金。在公房分配方面，采取等級制，不同級別的職工享受不同標準住房。

1成效

在住房嚴重短缺的條件下，國家統(tǒng)包統(tǒng)分的福利住房實物分配制度優(yōu)勢非常明顯，政策效率高，在短時間內(nèi)有效解決了無房居民的住房問題。

2問題

公房運營的惡性循環(huán)日益壓迫國家財政;住房分配效率低，無法有效滿足居民的住房需求; 缺乏立法支撐，不僅容易引發(fā)住房分配不公，還容易滋生權(quán)力尋租和腐敗的問題;嚴重阻礙企業(yè)發(fā)展。

（二）近市場化住房制度改革階段（1979-1997）

1978年8月中央召開城市住宅建設(shè)會議，國務(wù)院副總理谷牧在會上傳達了《鄧小平有關(guān)解決住房問題的指示》，指出解決住房問題可以路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，我國的住宅建設(shè)必然要受市場規(guī)律的支配。在此階段，采取合資建房、公房出售、公房提租、商品住房建設(shè)等措施，初步建立了由市場供給居民住宅的模式，改變了過去主要由政府向居民提供住宅的供應(yīng)模式。

1 成效

促進了城鎮(zhèn)居民住房消費觀念的轉(zhuǎn)變，為住宅商品化鋪墊;居民的居住面積明顯得到改善，城市化水平也逐漸提高;減輕了中央財政負擔;建立了多元化住房供應(yīng)體系，推動了房地產(chǎn)市場發(fā)展。

2 問題

出現(xiàn)公房低價出售行為，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和社會的不公正;改革缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，為今后的住房保障問題埋下了隱患;由于房地產(chǎn)市場的不規(guī)范操作，本輪改革后期導(dǎo)致經(jīng)濟過熱和房地產(chǎn)業(yè)的泡沫式繁榮。

（三）住房貨幣化分配制度階段（1998—2007）

1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，確定了以住房貨幣化為中心的改革方向，提出了改革城鎮(zhèn)住房制度的一系列措施。這些措施包括：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;采取扶持政策，加快經(jīng)濟適用住房建設(shè);發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場;加強住房物業(yè)管理，建立市場化的物業(yè)管理體制。

1 成效

城市化進入加速期，在城鎮(zhèn)人口不斷增加的同時，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到明顯改善，居住觀念發(fā)生重大變化，住房配套設(shè)施也有明顯改善;房地產(chǎn)投資快速增長，占社會投資的比重超過20%，對國民經(jīng)濟的貢獻率顯著提高。

2 問題

住房過度商品化，經(jīng)濟適用房建設(shè)嚴重滯后;房價持續(xù)過快上漲，越來越多的家庭住房問題凸現(xiàn);住房保障制度建設(shè)滯后，面臨商品房市場失靈和住房保障政策失靈的夾心層群體日益增加。

（四）市場和保障并重的住房供應(yīng)體制建設(shè)階段（2008-2015）

在2008年兩會上住房保障體系首次被寫入政府工作報告，這是住房制度改革歷程中的一次重大轉(zhuǎn)變，也是根據(jù)新型城市化戰(zhàn)略對房地產(chǎn)制度進行的重大調(diào)整。這標志著，中國城鎮(zhèn)住房制度改革從住房商品化、社會化、市場化的房改，從“重市場、輕保障”的房地產(chǎn)發(fā)展階段進入住房保障和市場并重的住房供應(yīng)體制建設(shè)階段。

1 成效

住房保障制度體系不斷健全;居住環(huán)境明顯改善;城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難明顯得到緩解，住房保障范圍也得到明顯擴大;保障性住房和棚戶區(qū)改造項目建設(shè)能夠擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展;保障房建設(shè)引領(lǐng)綠色建筑和住宅產(chǎn)業(yè)化，推進“綠色化”的安居夢的實現(xiàn);由實物分配轉(zhuǎn)向貨幣補貼，房地產(chǎn)市場發(fā)展走向成熟化。

2 問題

在保障房建設(shè)方面，“重建設(shè)、輕管理”問題嚴重;保障性住房建設(shè)的監(jiān)管主體不明確，建筑質(zhì)量面臨考驗;多地出現(xiàn)保障房空置現(xiàn)象，浪費資源;保障性住房房源結(jié)構(gòu)失衡，產(chǎn)權(quán)式保障性住房多，租賃型保障性住房少;住房保障仍然以戶籍人口為主，保障范圍窄，進城務(wù)工人員面臨市場失靈和政策失靈;保障房社區(qū)管理面臨挑戰(zhàn);保障房的社會融資方式以銀行貸款為主，將來可能加大地方政府的債務(wù)還款壓力。

二、構(gòu)建中國住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展未來趨勢

（一）養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)和老舊小區(qū)改造將成為民生之重

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的養(yǎng)老社區(qū)”是政策發(fā)展的重點，也是未來最稀缺的資源。而當前我國養(yǎng)老設(shè)施嚴重不足，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，老年醫(yī)護資源緊張。居家養(yǎng)老將會是養(yǎng)老主戰(zhàn)場，支持居家養(yǎng)老的相關(guān)服務(wù)和產(chǎn)品將成為熱門行業(yè)，老舊小區(qū)的垂直交通、戶型配套設(shè)計等無法滿足居家養(yǎng)老的要求。

（二）租賃服務(wù)業(yè)將成為新熱點

由開發(fā)商、地產(chǎn)中介、酒店集團等經(jīng)營的“長租公寓”受到大學畢業(yè)生、白領(lǐng)群體的青睞。國內(nèi)市場已有一批專業(yè)化的長租公寓運營商如魔方公寓、鏈家自如、青客公寓等，都以形成一定規(guī)模。衍生于住宅租賃的租賃金融服務(wù)業(yè)也將成為新興行業(yè)。

（三）環(huán)保智能人才公寓將成為熱點

各地的住房保障制度一直傾斜于人才。因為人才的積分排序相對較高，具有優(yōu)先購買或租賃保障房的權(quán)利。人才公寓是地方政府吸引人才的重要舉措之一，戶口、房子和補貼已成為“搶人戰(zhàn)”的標配。隨著國家中心城市的建設(shè)升級和競爭的白熱化，全國多個二線城市上演“搶人戰(zhàn)”，滿足安居需求的人才公寓成為其亮點。

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