養(yǎng)老保障基金委托投資的政府審計(jì)策略研究

羅科兵

【摘?要】 養(yǎng)老保障基金作為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，近年來越來越受到政府部門的重視。本文以養(yǎng)老保障基金委托投資的政府審計(jì)策略展開研究，重點(diǎn)探討了養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)工作的開展現(xiàn)狀，并以導(dǎo)向和目標(biāo)出發(fā)，探討了當(dāng)前我國養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)工作的策略。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障基金;委托投資;政府審計(jì)策略

在過去的30多年中，以社會(huì)公共福利保障制度為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障金制度成為了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是保障國民生活質(zhì)量、生活水平、養(yǎng)老生存的重要手段。近年來，隨著我國人口老齡化程度的加劇，養(yǎng)老保障金制度的重要性更是被提到了一個(gè)全新的高度，黨的十九大明確指出，要提高人民生活水平與質(zhì)量，提高各崗位、各地區(qū)社會(huì)保障基金的繳存與發(fā)放比例，全面掃除社會(huì)保障基金覆蓋死角，形成功能完備、福利豐厚、覆蓋廣泛的社會(huì)保障福利體系。

自2007年以來，我國養(yǎng)老保障發(fā)展事業(yè)呈現(xiàn)出飛速擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)，養(yǎng)老保障基金覆蓋的范圍和人數(shù)逐年遞增，2007年，我國養(yǎng)老保障基金覆蓋的居民人數(shù)為20137萬人，約占國家總?cè)丝诘?4.8%，而截至2019年，我國養(yǎng)老保障基金覆蓋的居民人數(shù)已達(dá)到9.67億人。約占國家總?cè)丝诘?9%，隨著社會(huì)福利保障制度工作的大力推進(jìn)，我國養(yǎng)老保障基金的覆蓋人口數(shù)預(yù)計(jì)還將快速上升。伴隨著養(yǎng)老保障基金規(guī)模和覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，這類社會(huì)保障基金的發(fā)展也面臨著來自監(jiān)管、財(cái)務(wù)方面的壓力。因此，政府近年來也開始逐漸重視養(yǎng)老保障基金的政府審計(jì)工作的部署與開展情況。

一、養(yǎng)老保障基金委托投資的概念

（一）養(yǎng)老保障基金

養(yǎng)老保障基金是指的是為發(fā)展、支持、維持人類養(yǎng)老事業(yè)而儲(chǔ)備的專項(xiàng)戰(zhàn)略發(fā)展基金。該基金的收入主要來源于社會(huì)勞動(dòng)中公民收入的部分上繳、國家財(cái)政稅收的補(bǔ)貼、投資理財(cái)增值三個(gè)方面，該基金的支出主要產(chǎn)生在維持依法退出社會(huì)勞動(dòng)的公民基本生活保障方面。從國家養(yǎng)老事業(yè)的長期發(fā)展、規(guī)模擴(kuò)張、通貨膨脹以及退休人口福利待遇提高等角度考慮，養(yǎng)老保障基金的儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)當(dāng)逐年穩(wěn)步提升、養(yǎng)老保障基金收支保持連年結(jié)余才是最有利的。截至2019年年末，我國養(yǎng)老保障基金收入約4.5萬億元，累計(jì)支出約4.3萬億元，收支結(jié)余近2000億元，累計(jì)結(jié)余5萬億元，總體來看，我國養(yǎng)老保障基金的儲(chǔ)備與發(fā)展情況良好。

（二）養(yǎng)老保障基金委托投資

養(yǎng)老保障基金的委托投資，是要老保障基金主要收入來源的重要實(shí)現(xiàn)途徑之一。通過委托投資的形式，養(yǎng)老保障基金被國家政府委托給國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，受托金融機(jī)構(gòu)通過將養(yǎng)老保障基金在二級(jí)金融市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，以股票投資、債權(quán)投資、信托投資、理財(cái)投資等形式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障基金的穩(wěn)步增值。由于金融機(jī)構(gòu)并不擁有養(yǎng)老保障基金的直接支配和管理權(quán)力，同時(shí)也不具備政府職能和社會(huì)公共事業(yè)管理屬性，因此金融機(jī)構(gòu)對(duì)于養(yǎng)老保障基金僅擁有受托投資的權(quán)力，屬于限定范圍內(nèi)的管理權(quán)。但由于金融市場(chǎng)股有的不確定風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老保障基金在委托給相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資后，國家政府還需要對(duì)養(yǎng)老保障基金所參與金融項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)杠桿進(jìn)行把控，避免由于養(yǎng)老保障基金投資政策過于激進(jìn)導(dǎo)致承受較大的虧損風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要避免金融機(jī)構(gòu)在受托投資過程中利用養(yǎng)老保障基金謀取其他利益，做出損害國家利益的投資行為。

二、養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)工作的發(fā)展

我國由于社會(huì)福利保障制度建立時(shí)間相對(duì)于西方國家而言較晚，因此在養(yǎng)老保障基金政府審計(jì)機(jī)制的發(fā)展上，也還處于探索階段。20世紀(jì)80年代，陸續(xù)開始有政府審計(jì)相關(guān)專業(yè)的研究學(xué)者開始學(xué)習(xí)、翻譯國外在養(yǎng)老保障基金政府審計(jì)方面具有代表性的研究文獻(xiàn)。在這個(gè)階段內(nèi)，我國審計(jì)理論界對(duì)績校審計(jì)的研究工作還停留在純理論探索階段，主要是針對(duì)養(yǎng)老保障基金政府審計(jì)的目的、法律制度與體系建設(shè)等展開研究。此后的十余年時(shí)間里，針對(duì)養(yǎng)老保障基金委托投資的政府審計(jì)機(jī)制并未完全在國內(nèi)形成，此時(shí)國內(nèi)僅有少部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府開展了針對(duì)地方養(yǎng)老保障基金的政府審計(jì)工作，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)體系、規(guī)范、系統(tǒng)還未建立。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著國家社會(huì)福利保障制度逐漸健全、完善，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的金融行業(yè)秩序與監(jiān)管體系逐步成熟，針對(duì)養(yǎng)老保障基金委托投資的政府審計(jì)工作開始由地方自制的局面轉(zhuǎn)為了由國家統(tǒng)一規(guī)范、建設(shè)、組織、開展。

（二）養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)的規(guī)模

截至2019年年末，我國養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)工作共涉及相關(guān)從業(yè)人員超過10萬人，養(yǎng)老保障基金委托投資的政府審計(jì)工作覆蓋了全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，接受政府審計(jì)的養(yǎng)老保障基金總額超過4.5萬億元。近十年來，平均每年通過政府審計(jì)工作識(shí)別的養(yǎng)老保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理漏洞、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、舞弊風(fēng)險(xiǎn)問題超過2000個(gè)，平均每年通過政府審計(jì)手段為國家預(yù)防或挽回養(yǎng)老保障基金損失超過1000億元。如今，我國在養(yǎng)老保障基金的政府審計(jì)工作上，已經(jīng)基本做到了以中央政府領(lǐng)導(dǎo)為核心，各地方政府積極配合，以政府審計(jì)人員為核心，社會(huì)審計(jì)人員與機(jī)構(gòu)積極配合的領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)與人員配置體系，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障基金政府審計(jì)工作的全國統(tǒng)籌管理。

三、養(yǎng)老保障基金委托投資政府審計(jì)策略

（一）以績效審計(jì)為導(dǎo)向

養(yǎng)老保障基金作為國家戰(zhàn)略專項(xiàng)儲(chǔ)備基金，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)秩序穩(wěn)定維持的重中之重，因此養(yǎng)老保障基金的資金安全問題容不得半點(diǎn)散失。政府審計(jì)作為政府日常工作中重要的監(jiān)督管理手段，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督管理效用。養(yǎng)老保障基金的發(fā)展中，最為重要的便是維持基金規(guī)模的持續(xù)增值，這也是國家政府將養(yǎng)老保障基金交由金融機(jī)構(gòu)委托投資的根本目的。由于通貨膨脹因素的存在，個(gè)人在參與社會(huì)勞動(dòng)期間所繳存的養(yǎng)老金金額并不能支撐其退休后的退休金收入，因此為了在收取養(yǎng)老金后，充分保障繳納人的利益，讓養(yǎng)老保障基金能夠負(fù)擔(dān)其退休后的生活開支和物價(jià)水平，就需要通過積極的投資策略來維持基金的不斷增值，以抵抗通貨膨脹因素帶來的影響。

因此在對(duì)養(yǎng)老保障基金委托投資進(jìn)行政府審計(jì)時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老保障基金的投資績校問題，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取的投資策略、投資方案進(jìn)行評(píng)估，對(duì)投資收益、已實(shí)現(xiàn)回報(bào)率、預(yù)期回報(bào)率進(jìn)行測(cè)算，并綜合全國范圍內(nèi)不同地區(qū)、不同金融機(jī)構(gòu)的管理結(jié)果，對(duì)當(dāng)前審計(jì)對(duì)象的投資管理是否做到增值績效達(dá)標(biāo)做出評(píng)價(jià)。通過這樣的審計(jì)策略，來敦促金融機(jī)構(gòu)積極尋找更優(yōu)質(zhì)的投資方案與計(jì)劃，提高養(yǎng)老保障基金的投資增值能力。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)為目標(biāo)

養(yǎng)老保障基金在參與二級(jí)金融市場(chǎng)的投資過程中，難免會(huì)受到市場(chǎng)波動(dòng)帶來的影響，并出現(xiàn)各類市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)所造成的價(jià)值波動(dòng)。為了充分確保養(yǎng)老保障基金投資行為的安全性和可靠性，政府審計(jì)工作中還應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注養(yǎng)老保障基金委托投資過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制情況。具體在實(shí)施審計(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身的管理風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，投資計(jì)劃的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、投資偏好風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)整體環(huán)境的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行全放為的評(píng)估，并通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)與評(píng)估工作，完成對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保障基金委托投資方案和現(xiàn)狀的整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，指出重要風(fēng)險(xiǎn)漏洞并要求整改。通過以風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)為目標(biāo)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保障基金投資的整體風(fēng)險(xiǎn)控制。

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（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）