論學前教育立法的必要性、合法性與適當性

摘?要：黨的十九大報告明確提出要全力以赴做好學前教育，讓所有幼兒享受到受教育的權利與服務，這不僅直接關系著全體兒童的身心全面發展，而且還關系著未來國民素質的整體提高。但我國目前學前教育法律體系還存在一些問題，要堅持兒童本位的根本宗旨，就要不斷豐富法律體系內容，妥善協調法律體系內部各方面關系，有效夯實體系框架結構，積極構建適宜我國國情的學前教育法律體系。

關鍵詞：學前教育立法，必要性，合法性，適當性

中圖分類號：G40-011.8

文獻標識碼：A?文章編號：2095-5995（2020）09-0016-03

黨的十九大報告明確提出“辦好學前教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，并將“幼有所育”放在七項民生與社會事業之首，明確要求全力以赴做好學前教育，讓所有幼兒享受到受教育的權利與服務。要落實十九大這些決策，學前教育立法勢在必行。

一、必要性

學前期是兒童的認識發展最為迅速、最重要的時期，在他們一生的發展中具有十分重要的奠基性作用。科學合理的學前教育對一個孩子的身心健康、習慣養成、智力發展等具有關鍵意義。幼兒園中的教育設施、課程設置、教師質量等各個方面都必須符合一定的要求。我國學前教育的辦學實踐長期存在著行政管理體制不健全、缺乏必要財政保障、“入園難”、“入園貴”、學前教育質量參差不齊、幼兒教師師資力量得不到保障等問題。這些問題是制約我國學前教育發展的瓶頸[1]。當前，我國學前教育主要存在著下列這些問題。

1.教育資源分配不均。我國公辦幼兒園數量不足，大部分幼兒園都是盈利性質的民辦幼兒園，而民辦幼兒園的收費水平一般都很高，給很多家庭造成了負擔，這使得有些兒童無法接受學前教育。由于學前教育沒有納入義務教育范疇，即便在教育水平很高的城市，也存在入園難的問題。根據最新數據顯示，我國學前教育平均每個班級有28個學前兒童，各地發展水平不一，有些省份平均每個班級不到21個兒童，而有些省份平均一個班級達到了33個兒童。現在幼兒園大多數都出現了超員的現象。

2.教育機構水平不足。很多幼兒園存在教育設施不合格、管理不規范、教師數量不足，教師資質不合格等問題，甚至會偶發幼兒園性侵案件，如2020年4月初上海青浦某幼兒園一名男幼師性侵女童。為了保護兒童的合法權益，應從各方面規范幼兒園的管理行為，保障兒童的合法權益。

3.教育課程和活動不規范，不符合兒童成長發展規律。很多幼兒園違規開展小學學科內容及其他不符合兒童身心發展水平的培訓，開展違背學前兒童身心發展規律的教學活動，對兒童的成長產生不利影響。應注重培養兒童的品質，促進兒童智力發育，做好兒童入學的準備。

上述這些問題，主要是因為缺少規范所致。在宏觀方面，我們要制定相關政策促進學前教育的發展，在財政上給予學前教育發展的保證，還應該在法律上做出具體的規定將各方責任予以明確，確保幼兒園合法合規，以兒童安全、身心健康為首要目標，促進兒童各方面的成長。

二、合法性

目前我國已經建成一個以《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《國防教育法》《民辦教育促進法》《教師法》為主，涵蓋法律、行政法規、地方性法規和規章的教育法規體系，但部分領域還存在法律規范缺位的現象，例如學前教育、考試、終身教育和家庭教育。

初步搭建的“中國特色”的學前教育政策與法規框架包含五大政策法規類型：第一類是聯合國機構和國際組織的公約、宣言、聲明。如1990年中國政府簽署加入的1959年聯合國大會通過的《兒童權利公約》;1991年3月加入的《兒童生存、保護和發展世界宣言》等等。這是最宏觀、具備國際視野的兒童保護規章約定，體現了全社會對兒童問題的共識。第二類為全國人民代表大會及其常委會通過的憲法、一般性法律和其他相關法律。憲法是國家的根本大法，決定國家對待兒童的基本態度與基本原則。如憲法規定“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”，“禁止虐待老人、婦女和兒童”等。第三類是學前教育領域的特別法、單行法，暫時空缺。第四類是中共中央關于學前教育、兒童保護、兒童福利的決定、決議、計劃、綱要和政策規定。第五類為國務院和國務院各職能部門制訂、頒布、實施的各類行政法規、條例、規定、綱要、辦法。

2020年9月7日《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》向社會公布[2]。從實質合法性而言，法律正當性的判斷基礎在于是否符合道德基礎。從目前《學前教育法草案》的整體內容來看，符合習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“幼有所育”的意見，目的是為了保護學前兒童的受教育權和身心健康，為學前兒童提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育。因此在實質合法性方面，《學前教育法草案》是具有合法性的。

形式合法性而言，法律本身的合法與否依賴于其上位法對其的要求，法律合法與否的判斷，依賴于上位法對法律制定本身的規定。只要法律的制定符合上位法的規定，滿足形式要件即具有“合法性”。學前教育立法（下簡稱《學前教育法》）有明確的上位法依據，即《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》。在我國現行《憲法》中，明確涉及學前教育的條款出現在第十九條：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。”

《教育法》第2條：“在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法。”《教育法》第17條：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。”《教育法》第十八條：“國家制定學前教育標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉，特別是農村的學前教育公共服務體系。各級人民政府應當采取措施，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。”2018年，十三屆全國人大常委會又將學前教育法列入“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的立法規劃，為《學前教育法》提供了合法性基礎，加快了學前教育立法的步伐。

三、適當性

適當性原則是指所采行的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。就是說，在目的與手段的關系上，必須是適當的。這是一個“目的導向”的要求。教育部《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中提到了2020年的發展目標和2035年的中長期目標，即到2020年，學前三年毛入園率達到85%、普惠性幼兒園覆蓋率達到80%，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系，有效解決“入園難”“入園貴”問題;到2035年全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育。《學前教育法草案》鼓勵舉辦非營利性民辦幼兒園并規定了普惠性民辦幼兒園的定義，促進民辦幼兒園的普惠性，目的導向十分清晰;并且規定了逐利限制，避免公辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園被資本所控制，更大程度上是為了解決“入園貴”的問題;財政支持制度、建立幼兒園的收費公示制度等等，目的都是為了解決“入園貴”的問題。總體上看來，《學前教育法草案》的內容也具有適當性。

我國學前教育立法經過了一個循序漸進的過程。2003年，全國人大學前教育法列入立法調研計劃;2011-2013年，第一期學前教育三年行動以擴大教育資源、緩解入園難為工作目標;2014-2016年，第二期學前教育三年行動則堅持公益和普惠原則，繼續擴大教育資源總量，解決入園難的問題;2017-2020年，第三期學前教育三年行動的目標為完善體制機制，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系;2018年，十三屆全國人大常委會把學前教育法列入“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的立法規劃，學前教育領域的立法事項一直具有明確清晰的立法適當性。

《學前教育法草案》對于幼兒園等機構的設立要求、責任承擔，以及教師等工作人員等都進行了全面的規定，充分合理地保障了學前兒童的權利，也保障了教師等工作人員的權利。此外，本法的制定除了符合憲法和上位法的規定，還遵循國家各項最新政策，例如本法第四十五條，對于人員待遇規定公辦幼兒園的平均工資收入水平應當不低于當地公務員的平均工資收入水平，確保及時足額發放，遵循了國家最新關于教師工資待遇的政策規定。整部法律規定全面具體，對于相關的權利保護和責任承擔也合理適當。

針對目前學前教育法律體系存在的現實問題，堅持貫徹兒童本位根本宗旨，不斷豐富法律體系內容，妥善協調法律體系內部各方面關系，有效夯實體系框架結構，積極探索適宜我國實際國情的學前教育法律體系改進思路，是優化學前教育法律體系的應有之策。

我國應當以學前教育發展現狀為基礎，以先進的學前教育理念為指引，以高水平的立法技術為手段，以域外學前教育立法與實施經驗為參考，加快制定具有中國特色的《學前教育法》，積極完善學前教育法律體系框架，妥善協調與非專門性法律以及下位法規規章的配套關系，促使法律體系結構嚴謹、內部和諧，法律內容分工明確、銜接得當[3]。《學前教育法》作為學前教育領域基礎性和專業性法律，應當從根本上解決學前教育發展長期積累的深層次難題、關鍵性體制機制和政策制度問題，厘清相關主體的權利與義務，理順學前教育領域法規規章的內部邏輯關系。《學前教育法》需要全面包含學前教育的性質和地位、制度和政策、原則和精神、體制和機制等重要內容，建立科學合理的弱勢兒童群體幫扶制度，教師準入、發展與退出機制，政府財政保障和監管督導等制度。需要有效回應現行學前教育法規規章存在的問題和關注的焦點，對于法規規章等下位法內容的矛盾、模糊、漏洞等弊端，給予具體、明確、可行的價值指引，促使相關立法主體積極履行學前教育立法職責，調動地方立法的積極性和主動性。

參考文獻：

[1]湛中樂.《學前教育法（草案）》的立法特點與完善建議[J].湖南師范大學教育科學學報，2020（6）：28-31.

[2]管華.《學前教育法草案》逐利限制條款的合憲性解釋[J].湖南師范大學教育科學學報，2020（6）：24-27.

[3]滕銳.論我國學前教育的立法優化與體系建構[J].新華文摘，2020（7）：19-22.