多元治理：我國治理現代化的路徑思考

朱江

誕生于20世紀90年代的治理理論，因其“多元協商、共享共治”的理論特征，契合我國全面深化改革的時代背景，需強化認知，以指導實踐。

一、治理理論的發展歷程

治理理論的發展，大致經歷了以下三個階段：

（一）醞釀階段（1989——1995）

20世紀的經濟大蕭條，致使西方國家整體經濟處于崩潰邊緣。以“羅斯福新政”為標志的西方國家政府主動調控和干預市場，挽救了國家經濟。70年代中東石油危機，西方經濟全面“滯脹”，政府機構臃腫僵化，面臨嚴重的社會危機。民眾對“重塑政府”的呼吁日漸高漲。由此發起了“新公共管理運動”。事實證明，新公共管理理論的唯效率弊端導致了社會公平正義缺失。

世界銀行1989年的《南撒哈拉非洲：從危機走向持續增長》標志著以社會化手段為特征的“治理時代”的到來。

（二）百家爭鳴階段（1995——2000）

治理理論是一個概念框架。主要包含以下理論思想：

1.新公共服務理論

美國行政學者登哈特夫婦2000年發表了《新公共服務：服務而不是掌舵》，系統闡述新公共服務理論，從公共治理的角度提出政府的職能在于對公民社會的服務和對自由市場的宏觀調控等方面。

2.網絡化治理理論

其描繪了一種和傳統官僚科層制完全不同的政府治理范式。所謂網絡化，即政府在社會治理中與企業、社會組織、公民等多元主體合作共治，結成公共治理網絡。

3.整體性理論

整體性理論由英國學者佩里·希克斯提出，他認為，政府作為整體必須摒棄部門本位，通過制度建設達成跨部門合作。

4.數字治理理論

整體性理論強調部門協同，網絡化理論突出網絡結構的必要。互聯網技術為這一切提供了無限可能。這一理論由美國的曼紐爾·卡斯特等學者系統分析了在治理實踐中的價值。

5.公共價值管理理論

馬克·穆爾在專著《創造公共價值：政府戰略管理》中指出，公共治理的核心使命在于創造公共價值，以政府為主體的公共部門應該寓治理于依靠多方參與的網絡化社會。

（三）共識形成階段（2000年至今）

新世紀，各國政府迫于解決日益嚴峻的社會公共問題，需要進行更加有效的改革。新自由主義的盛行，大數據等信息技術的快速迭代，人類之間的聯系正變得前所未有的緊密。公民的權利意識正在覺醒，我們正在邁入“自由、平等、協作、多元”的治理時代。

綜觀五大理論，公共治理可以更好地協調政府、市場、社會三者的關系。公共治理的核心理論特征是：主體多元且平等;結構扁平網絡化;協商溝通重合作。政府以積極回應公民多元價值訴求，實現公共利益最大化為總體目標。

二、我國公共治理面臨的主要困境

包括政府、企業、社會組織等多元主體在內的公共治理網絡采取整體性合作方式，推動國家治理體系和治理能力現代化。我國改革開放的治理實踐，暴露出阻礙治理的諸多因素：

（一）政府部門治理觀念缺失

我們黨和國家始終堅持“解放思想、實事求是”，把理論和實踐結合起來。現實中“官本位”思想依然根深蒂固，全能型政府大包大攬，權力邊界不明。政府頂層設計中越來越多出現“治理”論調，但“治理”和“政府管理”經常混淆，“多元主體”更像一句口號。概念模糊，帶來公共治理與政府管理的定位不清。我國政府普遍存在“部門主義”，對市場和社會采取“管控”態度，且一直缺乏對權力的有效監督。政府依然著保持命令式、單向度的管理作風。這無疑會阻礙治理主體伙伴關系的培育。

（二）市場的價值失衡

市場是公共治理網絡的重要一環。我國經濟高速發展，工具理性至上，價值理性萎縮。

具備高度社會責任感的主要是頭部企業，絕大多數中下游企業為求生存，難以兼顧身為治理主體的事實。對市場而言，這嚴重限制了其對社會公共問題的解決、社會公共價值的關注。總體來說，市場缺乏價值理性，導致缺失作為治理主體的責任意識。

（三）公民社會缺少共識且監督無力

我國的公民社會起步較晚，雖說公民權利意識已經逐漸復蘇，但對于“何為公共治理”仍然缺少基本共識。

我國的社會組織運作資金大多依靠政府財政，組織自主性不足，服務水平低、規模小、實力弱。難以承擔公共治理的權與責，發揮社會治理作用。

媒體作為民眾對政府的溝通渠道和監督工具，其公權力監督制約效果遠差預期，沒有形成一個對政府日常行政的監督曝光常態機制，公民的利益訴求要么難以傳遞，要么被置之不理。媒體缺位使得權力尋租等違法違紀行為屢禁不止，嚴重破壞公共治理的良好生態。

三、多元治理對我國治理現代化的啟示

發揮治理理論對我國治理現代化的指導作用，可以從以下幾個方面進行嘗試：

（一）政府職能轉換

黨的十九大報告指出，“建設人民滿意的服務型政府”。為我國政府職能轉換指明方向。我們提倡扁平化的網絡治理結構，并非和無政府主義、民粹主義劃等號。就政府而言，采取“元治理”模式是一個較為明智的選擇。

在“元治理”視角下，政府充分尊重市場、社會作為治理主體的客觀事實，不再居高臨下，而是平等地給予幫助指導。政府在公共治理實踐中擔當主導者角色，除了基本公共服務的供給之外，政府還承擔政策法規制定等宏觀調控工作。除了純公共產品和公共服務如國防、公共安全，對于大多數的準公共產品，政府應引導社會資本供給。深化簡政放權，培育社會組織的服務能力，推進治理現代化需要政府分權的同時還要求社會有能力承權。優化社會組織的籌資渠道，增強其自主性。

（二）法律制度的完善

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。治理現代化必須依托法治現代化。想要“善治”，必須“負責”。“法無授權不可為”是政府行為的基本遵循，跨過這條線，就意味著政府的瀆職和失職。政府對公民多元需求的及時且適當回應是基本。作為“同輩中的長者”，政府有義務在確保工具理性的同時兼顧價值理性。

通過法律保障公民和私營機構的參與對于治理現代化至關重要。明晰權利與權力之間的邊界，法治的力量不可忽視。拓寬公民需求的表達渠道，有利于公共秩序的穩定，維護公民的正當權益。

（三）治理新工具的使用

隨著大數據時代的到來，黨和國家決定實施“互聯網+”大數據戰略行動計劃。

數據容量大，使得政府在做治理決策時能夠盡可能多地收集社情民意，擴大政策覆蓋面，照顧到包括弱勢群體在內的少數人群。

數據高速流動，使政府部門對群體性事件、重大災情疫情的精準預測成為可能。在應急處突中，政府利用網絡及時進行危機公關，既能夠增強人民群眾對政府的信任，也能夠保護公民的生命財產安全。通過融媒體渠道，政府可以做到即時公布政務信息，回應公民的利益訴求，增加政策透明度。

多樣化的數據，真實記錄人民群眾的美好生活需要，政府可以此來滿足公民的多元需求，解決社會公共問題，創造社會公共價值。

“共享”是大數據的核心特征之一，我國行政體系條塊分割，各個部門的信息嚴重缺乏溝通，這極大妨礙了政府決策的科學合理。使用大數據，信息共享成為可能，政府業務協同助力治理升級。

“開放、平等、協作”的互聯網精神，“用戶導向、以人為本”的社會化發展理念在治理領域交匯，需求導向的國家治理擴容了公民的政治參與渠道，多元主體交互使得社會公眾之間前所未有地緊密聯系在一起，營造了新的泛在化治理環境。

四、結語

治理理論“多元平等、共享共治”的特征符合我國全面深化改革的現實需要，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的路徑選擇。我國的治理困境需要結合公共治理的相關理論來破解，從而創造公共價值，走向“善治”。（作者單位：云南師范大學歷史與行政學院）