論審計委員會框架下的審計監督體系：涵義特征與建構路徑

王鍇 李學嵐 汪國鈞

[摘要]中央審計委員會的成立，標志著我國國家審計體制機制開啟從行政型向治理型轉型的進程。本文緊扣這一背景，研究審計監督體系的涵義與特征，立足審計委員會框架，以全面加強黨對審計工作的領導為指引，提出構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的路徑。

[關鍵詞]國家治理? ? 審計委員會? ? 審計? ? 監督體系

本文系安徽省審計廳2019年度重點科研課題階段性研究成果之一（課題編號：AHSJ-ZB-2019-01）

從《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺到《深化黨和國家機構改革方案》的發布，從《國務院關于加強審計工作的意見》的印發到中央審計委員會的成立，標志著中國特色的國家審計發展進入新時代。著眼新時代，肩負新使命，必須立足審計委員會框架，深入研究加強黨的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的關鍵路徑，以實際行動全面落實黨和政府對審計工作的新部署。

一、問題的緣起：審計委員會框架下審計監督體系的完善與深化

國家審計是“國家治理的基石和保障”的論斷，將國家審計從經濟監督拓展到“國家治理中一種依法用權力監督制約權力的行為”（楊肅昌，2011），乃至“國家治理體系中的一項基礎性制度安排”（劉家義，2015），實現了國家審計“從經濟監督領域拓展到政治社會生活領域，從微觀受托責任關系領域上升到宏觀經濟社會調節和國家權力運行領域”（戚振東等，2015）的認知轉型，揭示了國家審計的本質，突顯出國家審計在國家治理體系和治理能力現代化方面的重要作用，進一步提升了國家審計的政治地位。作為黨和國家的監督形式之一，審計監督與黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督共同形成科學有效的權力運行制約和監督體系（李愛娟，2018），但實際情況中仍存在著“組織監督強而權力制約和民主監督弱”的不平衡問題，“使得頂層權力監督成為薄弱環節”，權力制約“需要在權力頂層切實強化同級相互監督”（任建明，2018）。

黨的十九大以來，新時代背景下，國家審計要在“推動如期實現全面建成小康社會各項目標任務、推動黨的理論和路線方針政策全面貫徹落實”（胡澤君，2017）上發力，可以通過制約監督權力、反饋制度設計、監督制度執行等多種方式，嵌入國家治理能力的提升過程，在國家治理能力現代化中發揮功能作用（戚振東等，2017），從而推動并進一步完善國家治理。只有實現黨的統一指揮，才能站在政治和全局的高度，構建全面覆蓋、權威高效的監督體系。中央審計委員會的成立，加強了黨對審計工作的全面領導，為審計在黨和國家監督體系中發揮重要作用提供了有力保障（李愛娟，2018）。為堅決落實黨中央關于審計管理體制改革的制度安排和對審計工作的重大決策部署，各地積極開展理論研究和實踐探索，開啟了中國特色社會主義審計的“新時代”。

然而，縱觀現有文獻，對審計監督體系的涵義與特征尚有待研究;對立足審計委員會框架，加強黨的領導，統領國家審計、社會審計和內部審計，協同建構集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的路徑尚缺乏明確指引。

二、審計監督體系：涵義與基本特征

黨的十九屆四中全會明確要求“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”。審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，必須要在“健全黨和國家監督制度”框架內，加強黨的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，以便更有效地發揮審計監督職能作用。為此，必須要明確審計監督體系的涵義;分析提煉我國當前審計監督體系的基本特點，為做好審計監督體系頂層設計奠定基礎。

（一）審計監督體系的涵義解析與詮釋

我國已逐步形成國家審計、民間審計（注冊會計師審計）和內部審計并存的體系（秦榮生，1994;王宏，2015），根據國家法律設立并擔負著不同審計任務的審計組織之間，已結成相互聯系、相互補充的一整套組織機構（葉陳剛，2015）。現有文獻將審計監督體系理解為“組織機構”，為適應國家治理體系和治理能力的發展要求，需對審計監督體系的概念進行闡釋。

在中國特色的社會主義法治國家，國家審計、社會審計與內部審計作為三類審計監督主體，都必須在黨和國家治理目標引導下開展工作;必須遵循審計監督運行規律;必須依法組織并獨立開展審計監督活動;必須圍繞黨和國家治理目標發揮預防、揭示和抵御功能;必須形成一套完整的制度與治理體系。本文認為，審計監督體系是各類審計監督主體在黨和國家治理目標引導下，遵循審計監督運行規律，運用特定方法，依法組織并獨立開展審計監督活動，發揮預防、揭示和抵御功能，所結成的相互聯系、相互補充的一整套制度與治理體系。這套制度與治理體系能夠根據黨和國家治理目標對各類審計主體的審計行為進行引導，使之能夠依法組織并獨立開展審計監督活動;能夠嚴格遵循審計監督運行規律，各項法規與治理制度之間要有關聯或進行補充，能夠指導各類審計主體發揮預防、揭示和抵御功能，有助于黨和國家治理目標的實現，在國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮不可替代的作用。

（二）審計監督體系的特征提煉與分析

以1982年12月頒布的憲法正式確立實施國家審計監督制度為起點，我國審計監督呈現出如下基本特征：一是適應中國特色社會主義制度建設和發展需要的審計監督體系已經形成，審計監督的影響力與威懾力顯著提升，但對審計監督體系的理論研究尚待進一步提升與完善。二是國家審計、社會審計與內部審計呈現非均衡發展態勢。國家審計作為國家治理體系中的一種基礎性制度安排，成為推動國家治理體系持續完善的重要力量;社會審計作為社會主義市場經濟體系中的一種制度安排，成為推動社會主義市場經濟建設逐步完善的重要力量;內部審計在促進各單位完善治理、實現價值增值目標，建立審計全覆蓋機制，發揮第三道防線功能，強化質量控制等方面發揮著重要作用。三是審計監督“獨立性、專業性、全面性”的特征，在不同的審計組織機構存在一定的差異。從共性來看，各類審計組織機構均呈現出較強的“專業性”特征。從個性來看，國家審計除了表現出較強的具有“獨立性、專業性、全面性”特征外，更強調“政治性、法定性”;內部審計的“獨立性、全面性”有待進一步增強;社會審計的“法定性、全面性、專業性”特征毋庸置疑，但“獨立性”有待增強。

（三）審計監督體系的新思考與新探索

審計監督體系區別于審計監督結構，已有文獻未能明確區分，不僅不利于審計理論體系的完整建構，更不利于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。為此，本文在進行深入的文獻研究和廣泛的實地調研基礎上，探索性地提出關于審計監督體系的基本框架（見圖1），以便為后續研究奠定基礎。

審計監督結構體系包括國家審計、內部審計、社會審計。主要解決“審計監督主體是誰”的問題，即由誰來開展審計監督。審計監督必須要有多元化的審計監督主體;各個審計監督主體必須要有清晰的邊界劃分，建立一種既統一領導、權威高效，又體現分工協作、多主體互動的耦合關聯關系。特別是內部審計工作的有效開展，能夠為國家審計和社會審計工作奠定良好的管理基礎，彌補國家審計在審計范圍以及對企事業單位的審計深度、細致度上可能存在的不足。

審計監督功能體系包括預防、揭示、抵御。主要解決“審計監督體系主要發揮什么作用”的問題，審計監督要在揭示、抵御的基礎上，更好地發揮預防作用，打造國家治理體系中重要一環。

審計監督制度體系包括法律規范、激勵制度、協同管理。主要解決“如何保障審計監督有序、高效運轉”的問題。推進法制體系建設，須在憲法規定的框架內，借助審計法修訂，系統性地將審計法實施條例及部門規章有機互聯;推進激勵體系建設，激活多元化審計監督主體，釋放其潛能與活力，全力做好審計監督工作;通過加強黨的領導，推進多元審計監督主體之間的協作制度體系建設，實現重大審計監督信息報告和業務分工的縱橫協作，在提升審計質量管理上“做文章”。要對照法律法規要求，厘清審計計劃、實施、審理、整改四項權力的內容，梳理審計監督權力清單，形成一套涵蓋審計計劃管理、現場管理、項目審理、質量檢查考評、整改檢查、成果運用等審計質量控制體系。

審計監督方法體系包括基本方法、技術方法等。主要解決“具體靠什么手段進行審計監督”的問題。為完成審計監督任務、實現審計監督目標，應采用一系列相互關聯的審計基本方法和技術方法，從而構成一個有機的審計監督方法體系。近年來，隨著互聯網、大數據技術快速發展，審計技術方法也發展迅猛。最近，區塊鏈又成為一個新的技術熱點，亟待在審計領域應用開發。

審計監督運行體系包括頂層設計、統一管理、職業化導向。主要解決“審計監督采取什么方式、何種路徑實現正常運轉”的問題。應在黨和國家治理體系的頂層設計中，明確審計監督在國家治理體系中的定位;在審計管理體制改革中，探索省以下審計機關人財物統一管理為主的管理模式;積極推進審計職業化建設，為國家審計、內部審計、社會審計人員相互協同發揮各自優勢奠定基礎。

構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，必須堅持并加強黨的領導，有效發揮中央及各地方審計委員會的領導作用，在中國特色社會主義市場經濟建設實踐中穩步推進、日臻完善。

三、審計委員會框架下建構審計監督體系的路徑

習近平總書記對審計工作的重要指示，為審計事業的發展指明了方向。優化審計監督體系必須在黨中央的統一領導下，圍繞黨和國家工作大局，把握“集中統一”“全面覆蓋”“權威高效”這三個目標，抓住審計管理體制改革契機，有效統領和融合國家審計、社會審計和內部審計力量，積極開展路徑選擇的研究探索和實踐嘗試。

（一）加強上級審計機關黨組對下級審計機關的領導

在推進新時代中國特色社會主義建設過程中，必須堅持和加強黨的領導。審計機關黨組是審計事業的政治核心、領導核心和決策核心，如果已實施“省以下地方審計機關人財物管理改革試點”的下級審計機關，應嚴格依法貫徹落實《中國共產黨黨組工作條例》“第二十條，實行雙重領導并以上級單位領導為主的單位黨組，可以討論和決定本系統工作規劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨的建設等重要事項”。加強上級審計機關黨組對下級審計機關的領導，要瞄準關鍵人、關鍵事、關鍵點和關鍵時“四個關鍵”，管好各級黨員領導干部。特別要管住“關鍵人”——一把手的用權行為;盯緊“關鍵事”——議定日常監督事項的職責邊界;錨定“關鍵點”——優化并完善權力運行關鍵流程和制度軌道;把住“關鍵時”——抓住關鍵時間點強化監督。

（二）對省以下審計機關管理體制進行適度改良優化

落實黨中央關于審計管理體制改革的決策部署，構建高效審計監督體系，是當前審計機關的頭等大事。其核心是通過健全審計管理體制，依法獨立行使審計監督權，逐步完善與國家治理體系、治理能力相適應的審計監督機制，建立職業化審計人員管理制度。為此，必須結合各省審計機關和審計資源配置的實際情況，落實黨中央決策部署，設計并架構以國家審計為主導、內部審計為基礎、社會審計為補充的“審計格局”，提出對省以下審計機關管理體制進行改良優化的方略、路徑、步驟，落實“時間表”，繪制“施工圖”。

（三）適時建構互聯區域性大數據審計云管理系統

在“大智移云物”時代，審計工作必須與時俱進，要在建立整合的、全方位的審計信息化體系的基礎上，樹立智能化的全局觀，從整體上構建智能化審計體系。通過建立“大數據審計云管理系統”，將國家審計的數據中心建設與重點部門、高校、醫院、國有企業的內部審計信息化建設鏈接起來，實現區域性、行業性跨網互聯互通、數據共享，借以應對大數據時代的海量信息與審計時間的矛盾，以便深入開展數據分析，從浩如煙海的電子數據中發掘數據運營規律。通過實時跟蹤業務進展與權力行使依據、運行流程及風險防范過程和結果，探索數字化聯動審計新模式，把審計監督打造成注入組織機體的“疫苗”，使之能夠較早感應或接收到“病毒”侵蝕信息，從而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止權力異化或失控。

（四）發揮并增強各級審計委員會辦公室的作用

1.中央及地方審計委員會辦公室應擔負協調督促職責。中央組建審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，由習近平總書記親自“掛帥”擔任委員會主任，并將其辦公室設在審計署，由胡澤君審計長任辦公室主任，真正體現了中央實現“審計全覆蓋”的決心。縣級以上地方黨委也陸續成立審計委員會，落實中央決策部署。從機構設置來看，各級審計委員會辦公室，直接接受縣級以上地方同級黨委審計委員會領導，負責處理審計日常工作，主要包括研究提出審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設的政策建議，組織研究審計工作規劃、重大政策和改革方案，協調推進和督促落實黨中央和中央審計委員會決策部署、縣級以上地方黨委審計委員會決定，研究提出年度審計項目計劃，組織協調軍地審計協作有關事項等;同時，各級審計委員會辦公室直接作為國家審計監督主體，與同級審計機關共同派出審計組開展經濟責任審計和自然資源資產離任審計。可見，地方審計委員會辦公室，直接架起地方黨委、政府在審計監督職能上的協調、協作的“橋梁”。部分大中型企事業單位陸續成立黨委審計委員會，充分發揮內部審計生力軍作用，在實踐中邁出了構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的實質性改革步伐。各級各類審計機構必須提升政治站位，提前謀劃，安排需要協調、協作事項，發揮并用好各級審計委員會辦公室的作用，為審計監督體系建設服務。

2.厘清審計委員會及其辦公室的業務職責定位。各級審計委員會的成立，進一步加強了黨對審計工作的統一領導，并通過審計委員會辦公室統一部署，各級各類審計機構黨委（黨組）統一行動要求，將中央審計委員會的精神落實并貫穿到審計工作的全過程;同時，在業務管理上，應充分發揮并加大各級審計委員會辦公室的協調和數據分析報告功能，統管國家審計、社會審計和內部審計等重大業務或事項的信息匯總和報告，促進各級各類審計機構在黨建與業務工作上更好地體現“融合抓、雙提升”，如在落實《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》時，應注意把握以下方面：（1）突出審計委員會領導權威，明確審計委員會對年度重大或關鍵審計項目有計劃決定權。建立健全重大或關鍵項目審計工作聯席會議制度，并在同級審計委員會領導下開展工作;年度重大或關鍵審計項目計劃按照規定程序制定，由審計委員會辦公室提交同級審計委員會審議決定。（2）確立審計委員會辦公室的審計主體地位。審計委員會辦公室、審計機構應當根據年度重大或關鍵審計項目計劃，組成審計組并依規依法獨立實施審計。（3）規范審計委員會獲取審計結果報告和審計重大問題線索的權利。比如，經濟責任審計報告、經濟責任審計結果報告等審計結論性文書按照規定程序報同級審計委員會，按照干部管理權限送組織部門;經濟責任審計中發現的重大問題線索，由審計委員會辦公室按規定向審計委員會報告。（4）明確審計委員會辦公室反饋審計結果、接收復查審計申訴的程序。比如，經濟責任審計項目結束后，審計委員會辦公室、審計機構應組織召開會議，向被審計領導干部及其所在單位領導班子成員等有關人員反饋審計結果和相關情況;被審計領導干部對審計委員會辦公室、審計機構出具的重大或關鍵項目（含經濟責任）審計報告有異議的，可以自收到審計報告之日起30日內向同級審計委員會辦公室申訴。審計委員會辦公室應組成復查工作小組，并要求原審計組人員等回避，自收到申訴之日起90日內提出復查意見，報審計委員會批準后作出復查決定。復查決定為最終決定。（5）明確審計委員會辦公室的審計公告權和審計整改督查權。審計委員會辦公室、審計機構應當按照規定以適當方式通報或者公告重大或關鍵項目（如經濟責任）審計結果，對審計發現問題的整改情況進行監督檢查。

（五）啟動并逐步推進審計職業化建設試點

無論是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，還是更好發揮審計監督職能，人的因素都最為關鍵。推進審計職業化建設，確保審計隊伍專業化，既是實現審計高質量發展的需要，更是新形勢下審計制度改革的重要內容。但因受審計職業水準、審計管理體制、審計職業地位和審計職業風險等多方面因素的制約，推進審計職業化建設還面臨諸多困難。為此，要全面落實黨中央、國務院系列文件精神，讓審計職業化政策制度全面落地生根，在工作推進中發現問題、總結經驗，為審計監督體系建設提供人才保障。

（作者單位：安徽工業大學? 安徽審計職業學院? 懷寧縣審計局，郵政編碼：243032，電子郵箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大

問題的決定》的出臺到《深化黨和國家機構改革方案》的發布，從《國務院關于加強審計工作的意見》的印發到中央審計委員會的成立，標志著中國特色的國家審計發展進入新時代。著眼新時代，肩負新使命，必須立足審計委員會框架，深入研究加強黨的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的關鍵路徑，以實際行動全面落實黨和政府對審計工作的新部署。

一、問題的緣起：審計委員會框架下審計監督體系的完善與深化

國家審計是“國家治理的基石和保障”的論斷，將國家審計從經濟監督拓展到“國家治理中一種依法用權力監督制約權力的行為”（楊肅昌，2011），乃至“國家治理體系中的一項基礎性制度安排”（劉家義，2015），實現了國家審計“從經濟監督領域拓展到政治社會生活領域，從微觀受托責任關系領域上升到宏觀經濟社會調節和國家權力運行領域”（戚振東等，2015）的認知轉型，揭示了國家審計的本質，突顯出國家審計在國家治理體系和治理能力現代化方面的重要作用，進一步提升了國家審計的政治地位。作為黨和國家的監督形式之一，審計監督與黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督共同形成科學有效的權力運行制約和監督體系（李愛娟，2018），但實際情況中仍存在著“組織監督強而權力制約和民主監督弱”的不平衡問題，“使得頂層權力監督成為薄弱環節”，權力制約“需要在權力頂層切實強化同級相互監督”（任建明，2018）。

黨的十九大以來，新時代背景下，國家審計要在“推動如期實現全面建成小康社會各項目標任務、推動黨的理論和路線方針政策全面貫徹落實”（胡澤君，2017）上發力，可以通過制約監督權力、反饋制度設計、監督制度執行等多種方式，嵌入國家治理能力的提升過程，在國家治理能力現代化中發揮功能作用（戚振東等，2017），從而推動并進一步完善國家治理。只有實現黨的統一指揮，才能站在政治和全局的高度，構建全面覆蓋、權威高效的監督體系。中央審計委員會的成立，加強了黨對審計工作的全面領導，為審計在黨和國家監督體系中發揮重要作用提供了有力保障（李愛娟，2018）。為堅決落實黨中央關于審計管理體制改革的制度安排和對審計工作的重大決策部署，各地積極開展理論研究和實踐探索，開啟了中國特色社會主義審計的“新時代”。

然而，縱觀現有文獻，對審計監督體系的涵義與特征尚有待研究;對立足審計委員會框架，加強黨的領導，統領國家審計、社會審計和內部審計，協同建構集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的路徑尚缺乏明確指引。

二、審計監督體系：涵義與基本特征

黨的十九屆四中全會明確要求“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”。審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，必須要在“健全黨和國家監督制度”框架內，加強黨的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，以便更有效地發揮審計監督職能作用。為此，必須要明確審計監督體系的涵義;分析提煉我國當前審計監督體系的基本特點，為做好審計監督體系頂層設計奠定基礎。

（一）審計監督體系的涵義解析與詮釋

我國已逐步形成國家審計、民間審計（注冊會計師審計）和內部審計并存的體系（秦榮生，1994;王宏，2015），根據國家法律設立并擔負著不同審計任務的審計組織之間，已結成相互聯系、相互補充的一整套組織機構（葉陳剛，2015）。現有文獻將審計監督體系理解為“組織機構”，為適應國家治理體系和治理能力的發展要求，需對審計監督體系的概念進行闡釋。

在中國特色的社會主義法治國家，國家審計、社會審計與內部審計作為三類審計監督主體，都必須在黨和國家治理目標引導下開展工作;必須遵循審計監督運行規律;必須依法組織并獨立開展審計監督活動;必須圍繞黨和國家治理目標發揮預防、揭示和抵御功能;必須形成一套完整的制度與治理體系。本文認為，審計監督體系是各類審計監督主體在黨和國家治理目標引導下，遵循審計監督運行規律，運用特定方法，依法組織并獨立開展審計監督活動，發揮預防、揭示和抵御功能，所結成的相互聯系、相互補充的一整套制度與治理體系。這套制度與治理體系能夠根據黨和國家治理目標對各類審計主體的審計行為進行引導，使之能夠依法組織并獨立開展審計監督活動;能夠嚴格遵循審計監督運行規律，各項法規與治理制度之間要有關聯或進行補充，能夠指導各類審計主體發揮預防、揭示和抵御功能，有助于黨和國家治理目標的實現，在國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮不可替代的作用。

（二）審計監督體系的特征提煉與分析

以1982年12月頒布的憲法正式確立實施國家審計監督制度為起點，我國審計監督呈現出如下基本特征：一是適應中國特色社會主義制度建設和發展需要的審計監督體系已經形成，審計監督的影響力與威懾力顯著提升，但對審計監督體系的理論研究尚待進一步提升與完善。二是國家審計、社會審計與內部審計呈現非均衡發展態勢。國家審計作為國家治理體系中的一種基礎性制度安排，成為推動國家治理體系持續完善的重要力量;社會審計作為社會主義市場經濟體系中的一種制度安排，成為推動社會主義市場經濟建設逐步完善的重要力量;內部審計在促進各單位完善治理、實現價值增值目標，建立審計全覆蓋機制，發揮第三道防線功能，強化質量控制等方面發揮著重要作用。三是審計監督“獨立性、專業性、全面性”的特征，在不同的審計組織機構存在一定的差異。從共性來看，各類審計組織機構均呈現出較強的“專業性”特征。從個性來看，國家審計除了表現出較強的具有“獨立性、專業性、全面性”特征外，更強調“政治性、法定性”;內部審計的“獨立性、全面性”有待進一步增強;社會審計的“法定性、全面性、專業性”特征毋庸置疑，但“獨立性”有待增強。

（三）審計監督體系的新思考與新探索

審計監督體系區別于審計監督結構，已有文獻未能明確區分，不僅不利于審計理論體系的完整建構，更不利于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。為此，本文在進行深入的文獻研究和廣泛的實地調研基礎上，探索性地提出關于審計監督體系的基本框架（見圖1），以便為后續研究奠定基礎。

審計監督結構體系包括國家審計、內部審計、社會審計。主要解決“審計監督主體是誰”的問題，即由誰來開展審計監督。審計監督必須要有多元化的審計監督主體;各個審計監督主體必須要有清晰的邊界劃分，建立一種既統一領導、權威高效，又體現分工協作、多主體互動的耦合關聯關系。特別是內部審計工作的有效開展，能夠為國家審計和社會審計工作奠定良好的管理基礎，彌補國家審計在審計范圍以及對企事業單位的審計深度、細致度上可能存在的不足。

審計監督功能體系包括預防、揭示、抵御。主要解決“審計監督體系主要發揮什么作用”的問題，審計監督要在揭示、抵御的基礎上，更好地發揮預防作用，打造國家治理體系中重要一環。

審計監督制度體系包括法律規范、激勵制度、協同管理。主要解決“如何保障審計監督有序、高效運轉”的問題。推進法制體系建設，須在憲法規定的框架內，借助審計法修訂，系統性地將審計法實施條例及部門規章有機互聯;推進激勵體系建設，激活多元化審計監督主體，釋放其潛能與活力，全力做好審計監督工作;通過加強黨的領導，推進多元審計監督主體之間的協作制度體系建設，實現重大審計監督信息報告和業務分工的縱橫協作，在提升審計質量管理上“做文章”。要對照法律法規要求，厘清審計計劃、實施、審理、整改四項權力的內容，梳理審計監督權力清單，形成一套涵蓋審計計劃管理、現場管理、項目審理、質量檢查考評、整改檢查、成果運用等審計質量控制體系。

審計監督方法體系包括基本方法、技術方法等。主要解決“具體靠什么手段進行審計監督”的問題。為完成審計監督任務、實現審計監督目標，應采用一系列相互關聯的審計基本方法和技術方法，從而構成一個有機的審計監督方法體系。近年來，隨著互聯網、大數據技術快速發展，審計技術方法也發展迅猛。最近，區塊鏈又成為一個新的技術熱點，亟待在審計領域應用開發。

審計監督運行體系包括頂層設計、統一管理、職業化導向。主要解決“審計監督采取什么方式、何種路徑實現正常運轉”的問題。應在黨和國家治理體系的頂層設計中，明確審計監督在國家治理體系中的定位;在審計管理體制改革中，探索省以下審計機關人財物統一管理為主的管理模式;積極推進審計職業化建設，為國家審計、內部審計、社會審計人員相互協同發揮各自優勢奠定基礎。

構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，必須堅持并加強黨的領導，有效發揮中央及各地方審計委員會的領導作用，在中國特色社會主義市場經濟建設實踐中穩步推進、日臻完善。

三、審計委員會框架下建構審計監督體系的路徑

習近平總書記對審計工作的重要指示，為審計事業的發展指明了方向。優化審計監督體系必須在黨中央的統一領導下，圍繞黨和國家工作大局，把握“集中統一”“全面覆蓋”“權威高效”這三個目標，抓住審計管理體制改革契機，有效統領和融合國家審計、社會審計和內部審計力量，積極開展路徑選擇的研究探索和實踐嘗試。

（一）加強上級審計機關黨組對下級審計機關的領導

在推進新時代中國特色社會主義建設過程中，必須堅持和加強黨的領導。審計機關黨組是審計事業的政治核心、領導核心和決策核心，如果已實施“省以下地方審計機關人財物管理改革試點”的下級審計機關，應嚴格依法貫徹落實《中國共產黨黨組工作條例》“第二十條，實行雙重領導并以上級單位領導為主的單位黨組，可以討論和決定本系統工作規劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨的建設等重要事項”。加強上級審計機關黨組對下級審計機關的領導，要瞄準關鍵人、關鍵事、關鍵點和關鍵時“四個關鍵”，管好各級黨員領導干部。特別要管住“關鍵人”——一把手的用權行為;盯緊“關鍵事”——議定日常監督事項的職責邊界;錨定“關鍵點”——優化并完善權力運行關鍵流程和制度軌道;把住“關鍵時”——抓住關鍵時間點強化監督。

（二）對省以下審計機關管理體制進行適度改良優化

落實黨中央關于審計管理體制改革的決策部署，構建高效審計監督體系，是當前審計機關的頭等大事。其核心是通過健全審計管理體制，依法獨立行使審計監督權，逐步完善與國家治理體系、治理能力相適應的審計監督機制，建立職業化審計人員管理制度。為此，必須結合各省審計機關和審計資源配置的實際情況，落實黨中央決策部署，設計并架構以國家審計為主導、內部審計為基礎、社會審計為補充的“審計格局”，提出對省以下審計機關管理體制進行改良優化的方略、路徑、步驟，落實“時間表”，繪制“施工圖”。

（三）適時建構互聯區域性大數據審計云管理系統

在“大智移云物”時代，審計工作必須與時俱進，要在建立整合的、全方位的審計信息化體系的基礎上，樹立智能化的全局觀，從整體上構建智能化審計體系。通過建立“大數據審計云管理系統”，將國家審計的數據中心建設與重點部門、高校、醫院、國有企業的內部審計信息化建設鏈接起來，實現區域性、行業性跨網互聯互通、數據共享，借以應對大數據時代的海量信息與審計時間的矛盾，以便深入開展數據分析，從浩如煙海的電子數據中發掘數據運營規律。通過實時跟蹤業務進展與權力行使依據、運行流程及風險防范過程和結果，探索數字化聯動審計新模式，把審計監督打造成注入組織機體的“疫苗”，使之能夠較早感應或接收到“病毒”侵蝕信息，從而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止權力異化或失控。

（四）發揮并增強各級審計委員會辦公室的作用

1.中央及地方審計委員會辦公室應擔負協調督促職責。中央組建審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，由習近平總書記親自“掛帥”擔任委員會主任，并將其辦公室設在審計署，由胡澤君審計長任辦公室主任，真正體現了中央實現“審計全覆蓋”的決心。縣級以上地方黨委也陸續成立審計委員會，落實中央決策部署。從機構設置來看，各級審計委員會辦公室，直接接受縣級以上地方同級黨委審計委員會領導，負責處理審計日常工作，主要包括研究提出審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設的政策建議，組織研究審計工作規劃、重大政策和改革方案，協調推進和督促落實黨中央和中央審計委員會決策部署、縣級以上地方黨委審計委員會決定，研究提出年度審計項目計劃，組織協調軍地審計協作有關事項等;同時，各級審計委員會辦公室直接作為國家審計監督主體，與同級審計機關共同派出審計組開展經濟責任審計和自然資源資產離任審計。可見，地方審計委員會辦公室，直接架起地方黨委、政府在審計監督職能上的協調、協作的“橋梁”。部分大中型企事業單位陸續成立黨委審計委員會，充分發揮內部審計生力軍作用，在實踐中邁出了構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的實質性改革步伐。各級各類審計機構必須提升政治站位，提前謀劃，安排需要協調、協作事項，發揮并用好各級審計委員會辦公室的作用，為審計監督體系建設服務。

2.厘清審計委員會及其辦公室的業務職責定位。各級審計委員會的成立，進一步加強了黨對審計工作的統一領導，并通過審計委員會辦公室統一部署，各級各類審計機構黨委（黨組）統一行動要求，將中央審計委員會的精神落實并貫穿到審計工作的全過程;同時，在業務管理上，應充分發揮并加大各級審計委員會辦公室的協調和數據分析報告功能，統管國家審計、社會審計和內部審計等重大業務或事項的信息匯總和報告，促進各級各類審計機構在黨建與業務工作上更好地體現“融合抓、雙提升”，如在落實《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》時，應注意把握以下方面：（1）突出審計委員會領導權威，明確審計委員會對年度重大或關鍵審計項目有計劃決定權。建立健全重大或關鍵項目審計工作聯席會議制度，并在同級審計委員會領導下開展工作;年度重大或關鍵審計項目計劃按照規定程序制定，由審計委員會辦公室提交同級審計委員會審議決定。（2）確立審計委員會辦公室的審計主體地位。審計委員會辦公室、審計機構應當根據年度重大或關鍵審計項目計劃，組成審計組并依規依法獨立實施審計。（3）規范審計委員會獲取審計結果報告和審計重大問題線索的權利。比如，經濟責任審計報告、經濟責任審計結果報告等審計結論性文書按照規定程序報同級審計委員會，按照干部管理權限送組織部門;經濟責任審計中發現的重大問題線索，由審計委員會辦公室按規定向審計委員會報告。（4）明確審計委員會辦公室反饋審計結果、接收復查審計申訴的程序。比如，經濟責任審計項目結束后，審計委員會辦公室、審計機構應組織召開會議，向被審計領導干部及其所在單位領導班子成員等有關人員反饋審計結果和相關情況;被審計領導干部對審計委員會辦公室、審計機構出具的重大或關鍵項目（含經濟責任）審計報告有異議的，可以自收到審計報告之日起30日內向同級審計委員會辦公室申訴。審計委員會辦公室應組成復查工作小組，并要求原審計組人員等回避，自收到申訴之日起90日內提出復查意見，報審計委員會批準后作出復查決定。復查決定為最終決定。（5）明確審計委員會辦公室的審計公告權和審計整改督查權。審計委員會辦公室、審計機構應當按照規定以適當方式通報或者公告重大或關鍵項目（如經濟責任）審計結果，對審計發現問題的整改情況進行監督檢查。

（五）啟動并逐步推進審計職業化建設試點

無論是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，還是更好發揮審計監督職能，人的因素都最為關鍵。推進審計職業化建設，確保審計隊伍專業化，既是實現審計高質量發展的需要，更是新形勢下審計制度改革的重要內容。但因受審計職業水準、審計管理體制、審計職業地位和審計職業風險等多方面因素的制約，推進審計職業化建設還面臨諸多困難。為此，要全面落實黨中央、國務院系列文件精神，讓審計職業化政策制度全面落地生根，在工作推進中發現問題、總結經驗，為審計監督體系建設提供人才保障。

（作者單位：安徽工業大學? 安徽審計職業學院? 懷寧縣審計局，郵政編碼：243032，電子郵箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

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