現代國家治理變革視角下公共財政職能探析

何小紅 張軍

摘要：公共財政職能是在實踐中規范財政活動的基本準則和確立財政改革目標的重要依據，在現代國家治理變革視角下，本文結合我國經濟發展的現狀，研究探討了公共財政職能的運行現狀、存在的問題以及解決策略。

關鍵詞：公共財政? ?職能? ?主要問題? ?策略建議

對于公共財政，其是指向社會進行公共產品以及服務的政府分配活動，其屬于一種能夠滿足市場經濟體制的財政管理機制，對于其財政職能，屬于公眾財政的經濟范疇于社會經濟活動中獨有的職責和功能，其主要著眼于彌補“市場失效” 缺陷，滿足社會公共需要，公共財政的歷史使命，在于進行收入分配，合理配置資源，促進經濟穩定，實施監督管理以及促進市場經濟體系的發展更加穩定。

一、問題分析

在十九大報告中對社會矛盾開始向人們不斷增長的生活不平衡發展以及美好生活訴求之間的矛盾發展現狀進行明確指出。對于公共財政，其制度在持續的深化改革中得到進一步完善，然而在公共服務均等化以及收入再分配等諸多方面存在著各種深層次的矛盾，使其職能的發揮受到了影響。

（一）責權不一，“越位”問題仍然存在

目前，過去財政收入超常規的增長局面已一去不返，財政收入增速在不斷下滑，通過分稅制使得中央財政與省級財政之間的管理得以明確，而其他層級政府的財政細化不夠明確、責任界限不夠清晰，產生財權向上級轉移以及事權向下級轉移的現行，導致財政工作無法在基層有效開展，穩定、完整的地方稅收體系難以形成。由于各級政府事權和財力的不匹配，使得地方政府缺乏可配置的主體稅種，沒有足夠的財力對支出責任予以保障[1]，導致了公共財政職能的難以有效發揮。

（二）職能弱化，“缺位”問題亟待解決

在眾多領域，公共財政職能作用仍然發揮缺位，比如：漏洞較多、管理薄弱，轉移支付力度弱，資金和財源流失現象非常嚴重，我國現在國有資產占比重，但是，這塊資本的運用效能很低，沒有創造出應有的財富，基本公共服務供給質量和效率偏低;比如基本公共服務供給總量嚴重不足，城市農村公共設施、公路、港口和鐵路等領域投資缺口很大，亟需財政加大投入，擴大基本公共服務供給總量，這一問題對國民經濟建設造成極大影響，為了使這些問題得到有效控制，部分地方財政一般會借助舉債形式對相關領域資金匱乏問題加以彌補，其后果就是產生惡性循環，使地方財政壓力不斷增加。

（三）調控不力，可供分配資金不足

財政缺乏統籌觀念，預算管理粗放，對初次分配的調節手段單薄，在加強勞動報酬在首次分配中的比例、提高公眾收入在國民收入分配中的比重、充分發揮財政調節在收入分配的職能作用等功能上還存在著短板[2]。此外，財政支出結構中真正用于民生的比例遠遠不夠。

（四）約束力弱，預算管理依舊粗放

地方政府在財政透明度、預算軟約束方面還很薄弱。眾所周知，提高財政透明度能夠讓財務交易成本最小化，能夠有效增強公共責任和預防腐敗，實現全口徑預算管理，執行對政府預算的監督，是發揮公共財政職能的基本要求，是政府職能各項收支在政府預算體系中得到體現有力保障。但目前，關于各級政府的預算約束形式大于內容，只停留在表面。

（五）激勵缺陷，地方債務規模偏大

作為公共財政面臨的普遍性問題，地方債務不容忽視。由于各級地方政府具備促進經濟建設職能，而其推動經濟發展的有效手段就是財政于政治兩種激勵方式，致使其職能財力難以借助預算收入進行有效約束，因此產生財務問題，要理解地方債務問題，理清此類財政金融體制安排的錯位和紊亂是的關鍵。然而現階段地方債務具有規模大以及風險高的危險，無法使公共財政的職能得到充分發揮。

二、發揮公共財政職能的策略建議

在現代國家治理變革視角下，如何健全公共財政體系、深化財政體制改革，保障公共財政的職能的充分發揮，李克強總理指出，要充分調動中央和地方兩個積極性、創新宏觀調控方式保住基本民生、增加公共服務，要提高政府服務水平。如何實現這些重點經濟工作落到實處，筆者認為應做好以下幾方面的工作：

（一）關注經濟運行，加強宏觀調控力度

首先是加強城鄉差距的調整，要把財政對經濟結構調節的著重點，放在加強城鄉二元結構的調節上，增加各級財政對農村公共服務設施的投入，提高農民收入，減輕農民負擔。其次是加強地區差距的調節，把均衡地區發展作為主要切入點和手段，發揮財政職能：①借助財政轉移支付，讓東部地區與中西部地區的政府公共服務水平差距逐漸縮小;②對稅收等優惠政策進行充分落實，引導社會資源不斷投入到西部地區;③在基礎建設方面加大投入力度，當然這部分的資金的使用應與當地經濟發展需求相匹配;最后是加強收入差距的調節[3]。一方面對個人，要完善個人所得稅和財產稅，完善社會保障體系。另一方面對中央和地方，要理順和規范中央財政與地方財政的分配關系和管理體制。

（二）優化分權體制，完善轉移支付制度

優化分稅制為基礎的財政分權體制，基于市場經濟機制，市場配置主要發揮主導效能，若是僅僅通過市場機制進行資源額配置工作，會產生一些問題，由于公共服務和產品沒有辦法市場配置來有效提供。要實現對各種生產要素、社會勞動進行充分利用于分配，需要通過公共財政進行合理配置，保證社會資源能夠得到優化配置，同時，提高一般性轉移支付比重，完善轉移支付制度，調節資源在政府部門和非政府部門之間、產業部門之間、地區之間的配置。

借助政府債務亦是配置資源、調節經濟的方法之一，因為政府債務是財政政策的組成部分。但是目前我國地方政府債務總量偏大，債務結構不合理。究其原因，主要在于地方政府的支出責任大，除了承擔公共支出責任，出于經濟社會發展的要求，不少地方政府還承擔了招商引資、經濟增長、基礎設施等方面支出責任，這些本不應該承擔的要求，導致地方政府承擔了繁重的公共支出責任。然而近年來，全國財政支出的80%以上是由地方完成的，盡管各級地方政府支配了大量的財力，由于其承擔了自身職責以外的事項，但是財政支出預算并不會將這些項目納入進來，因此，使地方政府產生嚴重的入不敷出問題，需要借助舉債的手段加以彌補。

對于舉債行為，需要予以糾正，因為其對中央財政的政策效果造成一定影響。當前，對于分稅制改革工作，出現一種呼聲，就是將增加地方稅種以及稅收立法權對地方政府進行賦予，這種改革，在一定程度上能夠化解地方政府債務問題，對增加地方政府收入有一定作用，但其治標不治本，還會使地方政府舉債行為更加激烈。所以改變地方官員唯GDP，深化經濟體制改革、行政體制改革相協調的考核體制，是真正發揮出財政的資源配置功能、改變這一現狀的源頭。

（三）實現合理分配，發揮公平分配職能

公共財政的收入分配職能，主要是借助收入和支出兩種形式來完成。對于收入，主要通過稅收調配促進公平分配，間接實現為全社會提供公共產品和服務，比如個人所得稅、房地產稅、環境保護稅、消費稅、資源稅增值稅等，通過調節財稅，調節居民個人收入水平，實現公平分配。對于支出，主要借助控制三公經費，優化預算管理以及轉移制度等，提供優質的公共產品于服務，進而保證群眾民生需求得以滿足。隨著《預算法》及其配套文件的實施，促使我國向全面規范、透明的預算制度進一步發展，其在強化預算統籌以及為民生指出提供保障等方面具有重大意義。

（四）保障公共需求，發揮穩定器的作用

公共財政要實現宏觀經濟目標，就要充分履行其經濟穩定職能，使整個社會國際收支平衡、經濟增長穩中有進、充分就業、物價穩定，通常對于這些目標并不能做到兼顧，物價穩定是貨幣政策的主要目標，因此，財政政策，應該將提高經濟增長作為重點工作，然而要想使經濟得到穩定發展，達到社會總需求和總供給的平衡才是關鍵，因此，要充分發揮財政“內在穩定器”的作用。同時，要堅持嚴格征管原則，促使稅收改革工作更加穩定，其能夠保證我國財政所有組成部分更加公共化。

三、結語

公共財政是我國對政府之間財政問題進行調節的主要手段，其改革工作將會對國家大政方針的貫徹、公共服務供給水平的高低、各級政府財政職能的實現造成影響。由此可見，在新時代下，需要對公共財政的職能發揮加以重視，同時對其管理和監督進行強化。而公共財政建設要以服務于經濟社會發展和總體經濟社會轉型戰略目標，強化管理、深化改革，進一步優化分配格局以及民生保障，提升群眾收入，促進我國發展效率與質量，從而使公共財政職能得到徹底及有效地發揮。

參考文獻：

[1]侯翔.國家治理體系下的財政分權治理結構[J].南京社會科學，2015，（01）.

[2]李嬋娟，陳冬紅，孫蕾.基于財政職能角度分析我國財政支出結構[J].工會論壇（山東省工會管理干部學院學報），2015，（06）.

[3]錢繼磊，趙曄.構建我國公共財政的價值追求[J].山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2011，（01）.

（作者單位：[1]何小紅，中共于都縣委黨校;[2]張軍，于都縣第五中學。）