馬克思的代表理論及其時代啟示

鐘麗娟，王開鋒

(中共山東省委黨校[山東行政學院]政治和法律教研部，山東 濟南 250103；青島國際院士港綜合管理委員會，山東 青島 266100)

1949年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》宣告，中華人民共和國實行人民代表大會制度。在新中國尚未制定憲法的情況下，《共同綱領》以最高法律效力的形式確立了我國的根本政治制度。經過建國初期的過渡，1954年9月15日，一屆全國人大一次會議開幕，這標志著人民代表大會制度在我國正式建立。我國人民代表大會制度從萌芽到確立再到逐步完善，是與中國共產黨的成立與發展壯大同步的。在此過程中，馬克思的代表理論為其提供了不竭動力和思想源泉。

一、馬克思代表理論的內涵解讀

我國的人民代表大會制度，理論上淵源于巴黎公社經驗。1871年的巴黎公社，是法國無產階級打碎資產階級國家機器、建立無產階級政權的嘗試。巴黎的20個市區的無產階級，直接選舉產生了86名代表，組成公社委員會，行使公社全部權力。馬克思在《法蘭西內戰》中對此給予了高度評價，認為公社所采取的各項具體措施，顯示出走向屬于人民、由人民掌權的政府的趨勢(1)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。

馬克思認可并推崇巴黎公社，同時對資產階級議會制度進行了無情批判。馬克思指出，在巴黎公社之前，普選權一直是被濫用的，或者是被當做以議會方式批準神圣國家政權的工具，或者是被當做統治階級手中的玩物，只是每三年或六年決定一次，究竟由統治階級中的什么人在議會里當人民的假代表(2)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。由于資本主義國家對議會選舉的選舉權和被選舉權設定財產資格，排斥工人階級和農民，議員名義上是選出的，實際上是土地貴族和大資產階級的代表。

馬克思所生活的時代，正是資本主義經濟危機爆發、基本矛盾凸顯的時期。資本主義的各項政治制度剛剛建立，還遠不夠完善，諸如性別、種族、財產等條件的選舉權限制，導致議會議員幾乎全部是土地貴族和大資產階級的代表。以英國為例，1832年英國第一次議會改革前，不僅議會議席分配失衡，選民范圍也極為有限。在英格蘭及愛爾蘭，只有百分之五的成年男性有選舉權，蘇格蘭200萬人口中僅有3000人有選舉權。1832年的議會改革，降低了選民的財產和身份要求，即便如此，英國有選舉權的人口占當時英國總人口的比率，也僅僅是從大約2%增加到3.3%(3)陳敏昭：《英國議會制度及其改革》，《人大研究》2009年第6期。。美國同樣經歷了從限制選舉到普遍選舉的歷史過程。1871年巴黎公社成立時，美國剛剛通過憲法第15條修正案，規定選舉權不得因種族、膚色而被剝奪或限制。但在實踐中，美國普選權的真正落實在此之后又經歷了一個世紀之久。

馬克思在對資產階級議會批判的基礎上，勾勒出新型無產階級國家政權建設的理想。在《法蘭西內戰》中，馬克思指出，巴黎公社實質上是工人階級的政府，公社是由巴黎各區普選出的市政委員組成，這些委員要對選民負責，隨時可以罷免，其中大多數是工人或工人階級的代表；每一個地區的農村公社，通過設在中心城鎮的代表會議來處理它們的共同事務；這些地區的各個代表會議又向設在巴黎的國民代表會議派出代表，每一個代表都可以隨時罷免，并受到選民給予他的限權委托書(正式指令)的約束(4)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。在這里，馬克思強調了巴黎公社的工人階級政府性質，以及選民控制代表會議的重要性。對于農民階級的地位，馬克思早在《路易·波拿巴的霧月十八日》中，就通過分析法國社會結構和階級斗爭狀況，闡述了工農聯盟的思想，指出無產階級革命只有獲得農民的支持，才能形成一種合唱，否則，它在一切農民國度中的獨唱都會成為孤鴻哀鳴(5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年版，第769頁。。公社體制把農村的生產者置于他們所在地區中心城市的精神指導之下，使他們在中心城市有工人作為他們利益的天然代表者。公社完全是一個具有廣泛代表性的政治形式(6)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。

因此，馬克思的代表理論，其獨特性在于：一是強調廣泛的代表性尤其是工人階級的代表屬性；二是強調代表向選民負責并隨時可以罷免。這一理論最終指向人民主權，實現人民當家作主。

盡管巴黎公社存在時間很短，但對后來社會主義國家的政權建設影響深遠。1917年，俄國蘇維埃的建立，使馬克思的人民代表機關理論得到制度上的實踐，并在理論和制度上進一步創新。列寧在《什么是蘇維埃政權？》一文中指出：“日益吸引每個國家的工人的新政權的實質就在于：從前管理國家的總是富人或資本家，而現在卻第一次由正是遭受過資本主義壓迫的那些階級而且是為數眾多的人來管理國家”(7)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年版，第226頁。。俄國在世界上第一次建立了沒有剝削者參加，只由工人和勞動農民組成的群眾組織——蘇維埃，并把全部國家政權都交給蘇維埃。不同于現代議會以地域為基礎的選舉原理，社會主義國家的政權強調的是階級代表制，即強調其成員身份是來自底層的工人、農民和其他勞動人民，而士兵也主要是由農民轉化而來，對此，毛澤東曾解釋：兵士主要是穿軍服的農民(8)參見《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1272頁。。

在人民代表大會制度以及代表制度建設上，我國與馬克思主義的政權建設理論一脈相承，同時吸收借鑒蘇維埃制度的成功經驗，形成了具有中國特色的政權建設理論。

二、馬克思代表理論的中國實踐

中國共產黨從誕生之日起，就堅持以馬克思主義為指導，以實現人民當家作主為己任。1921年以來的近百年歷史進程中，每一時期我國的代表制度都堅持了馬克思的代表理論并將其應用于實踐。

(一)中國革命時期(1921—1949)

第一次國內革命戰爭時期，共產黨就組建了工會和農會等組織形式。1921年7月，黨的一大通過的黨的第一個綱領宣告：“我們黨承認蘇維埃管理制度，要把工人、農民和士兵組織起來，并以社會革命為自己政策的主要目的。”(9)中國革命博物館：《中國共產黨黨章匯編》，北京：人民出版社，1979年版，第2頁。這一時期，全國性的政權尚未形成，但各地蘇維埃的代表大會構成成分普遍以工農兵為主，排除了地主和資產階級。比如，鄂東蘇維埃在1930年的規定是：工人占十分之三，農人占十分之五，知識分子占十分之二。閩西蘇維埃的規定是：工人占百分之三十，農民占百分之六十，士兵占百分之五，教員學生占百分之五(10)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產黨關于現代代議制的構想與實踐》，上海：復旦大學出版社，2011年版，第40—41、48頁。。

第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨根據不同時期階級力量的對比形勢和社會矛盾的變化，不斷探索適合中國的政權組織形式。1928年，中國共產黨召開第六次全國代表大會，會議通過了《政治決議案》和《蘇維埃政權組織決議案》，提出了黨在民主革命中的任務和綱領，包括要力爭建立工農兵代表會議(蘇維埃)的政權，強調蘇維埃的人員構成要有廣泛的工農兵群眾基礎，同時，產業工人應有特權，以保證其在蘇維埃中領導的作用(11)尹世洪、朱開楊：《人民代表大會制度發展史》，南昌：江西人民出版社，2002年版，第40、42頁。。此時，蘇維埃不僅強調了工農兵群眾基礎，同時強調了產業工人的重要性。1931年11月在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會，標志著蘇維埃政權作為全國性政權組織形式的形成?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規定了中華蘇維埃共和國的階級基礎：“中華蘇維埃政權所建立的是工人和農民的民主專政的國家。蘇維埃全部政權是屬于工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權下，所有工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理”。由此可見，蘇維埃政權掌握在工農群眾手中，保障了工農勞動群眾的當家作主地位。對此，周恩來曾指出：“關于蘇維埃，不管名詞是否妥當，但蘇維埃是工農代表會議，它與資產階級的議會制度是有原則區別的”(12)《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第161頁。。同時，為保證工人階級的領導地位，中華蘇維埃政權在選舉時，給工人階級增大比例名額。比如，當時的規定是，工人代表的比例，在區一級蘇維埃中為20%～25%，在縣蘇維埃中為20%～30%，在省蘇維埃中為25%～30%；全國為25%～30%(13)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產黨關于現代代議制的構想與實踐》，上海：復旦大學出版社，2011年版，第40—41、48頁。。如此，通過嚴格設定代表比例結構這一制度安排，保障工人階級在蘇維埃政權中的領導地位。

當中日民族矛盾成為中國社會最主要的矛盾時，中國共產黨將民族利益放在首位，在政權建設上作出重大調整。在《論反對日本帝國主義的策略》一文中，毛澤東指出：“如果說，我們過去的政府是工人、農民和城市小資產階級聯盟的政府，那末，從現在起，應當改變為除了工人、農民和城市小資產階級以外，還要加上一切其他階級中愿意參加民族革命的分子。”(14)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年版，第156頁。在抗日戰爭時期，共產黨領導的政權的性質，是民族統一戰線的。為團結大多數的抗日力量，實現不同社會階層或階級都在抗日民主政權中占據一定比例，邊區參議會實行“三三制”的參議員結構，即在代表名額的分配上，共產黨員、非黨的左派進步分子、不左不右的中間派各占三分之一。1940年，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中對此作了解釋：必須保證共產黨員在政權中占領導地位。只要占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件，就能保證黨的領導權；必須使黨外進步分子占三分之一，因為他們聯系著廣大的小資產階級群眾；給中間派以三分之一的位置，目的在于爭取中等資產階級和開明紳士(15)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年版，第742頁。。在“三三制”原則下，這一時期政權的階級基礎極為廣泛，凡是不屬于漢奸、賣國賊以外的一切力量，全部納入到了統一戰線當中。

解放戰爭時期，國內的主要矛盾由民族矛盾重新轉化為階級矛盾，人民代表會議成為主要的政權組織形式。在革命形勢和革命對象發生變化的情況下，為爭取各界群眾對新政權的支持，中國共產黨極為重視代表組成的廣泛性。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上的講話中指出：“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農民、獨立勞動者、自由職業者、知識分子、民族工商業者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去”，因為“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關”(16)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。此時，解放區的政權比馬克思所講的無產階級民主實現形式有著更為廣泛的階級基礎和群眾基礎。為了保證代表的廣泛性，同時實現黨對人民代表會議的領導，1949年9月4日，中央在《關于各地召開各界代表會議的指示》中指出，在代表構成上，無論是各界代表會議還是人民代表大會，黨員都不要太多，以能保證通過決議為原則，黨員以及可靠左翼分子略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子和少數不反動的右翼分子，爭取他們向我們靠攏(17)毛澤東：《關于各地召開各界代表會議的指示》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第31頁。。

(二)中國建設時期(1949—1978)

1949年9月，周恩來在向全國政協作報告時講到，這次中國人民政治協商會議具有全國人民代表大會的性質。從政治上考慮，要擴大參加政協的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求。在確定代表名額和人選時，重點要“以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導”。有了重點，同時又照顧到各個方面。周恩來對解放軍的代表權也作了解釋：人民解放軍不單是軍事組織，又是政治組織，不僅是普通軍隊，而且是工作隊，因此，他們所代表的不僅是軍隊，而且代表著他們出身的人民，首先是農民，解放軍代表參加，體現了“以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導”的重點(18)《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。

1953年3月，周恩來在談到政權建設時又強調：我們在學習蘇聯體制的同時，也考慮自己的國情。人民代表大會與蘇維埃相比，蘇聯只是工人和農民兩個階級的聯盟，而中國是四個階級的聯盟(19)《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。而這四個階級，直接在中華人民共和國的國旗圖案上予以體現。1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》中解釋了“人民是什么”，指出：在中國，在現階段，是工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級(20)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。也就是說，在每個歷史階段，人民的含義是不同的。新中國的成立，實現了勞動人民翻身作主，億萬中國人民從此成為國家和社會的主人。

1954年9月，第一屆全國人大第一次會議召開，這標志著人民代表大會制度在我國正式確立。由誰來代表人民當家作主，是我國政治生活中的一件大事。1953年選舉法制定時，鄧小平對各級人大代表名額的確定原則作了說明：一是關于數量，即它必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權機關，既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題；二是關于結構，即它必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯系，既須有相當于社會各民主階級地位和有相當于各民族地位的代表，又須注意到代表的地區性(21)參見鄧小平：《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法(草案)〉的說明》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第153—154頁。。

從第一屆全國人大到第四屆全國人大，代表的階級性、民族性、地區性、代表性，在選舉法中得到了強調，也在實踐中得到了全面落實。

比如，1954年9月召開的第一屆全國人大第一次會議，1226名全國人大代表中，中共黨員668人，占54.48%；黨外人士558人，占45.52%；工人100人，占8.16%；農民63人，占5.14%；解放軍60人，占4.89%；少數民族177人，占14.44%；婦女147人，占11.99%；歸國華僑30人，占2.45%(22)闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。?！吨醒脒x舉委員會關于中華人民共和國第一屆全國人民代表大會代表選舉工作完成的報告》中指出，在全部代表名額中，各民族、各階層都有與其地位相當的代表(23)《中央選舉委員會關于中華人民共和國第一屆全國人民代表大會代表選舉工作完成的報告》，《人民代表大會制度重要文獻選編》(一)，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社，2015年版，第188頁。。

第三屆全國人民代表大會，盡管代表名額增加到了3040人，但在代表構成上，依然傾向于將工人、農民、知識分子等屬性作為標準來進行名額安排。1975年召開的第四屆全國人民代表大會第一次會議，人大代表不是經過選舉方式產生，而是采取協商的方式，由各省、市、自治區和軍隊等方面推選，以及指定或特邀產生的。2885名全國人大代表中，中共黨員2217人，占76.3%；工人813人，占28.2%；農民662人，占22.9%；解放軍486人，占16.85%(24)闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。。在代表構成中，工人、農民、解放軍代表人數和比例都遠高于前三屆。

(三)中國改革時期(1978年以來)

1979年，我國對1953年選舉法進行了重新修訂。新的選舉法將直接選舉范圍擴大到縣一級，實行差額選舉，投票方法一律采用無記名等，進一步改革和完善了我國的選舉制度。1981年下半年開始，我國縣級直接選舉全面開展，這是黨的十一屆三中全會之后進行的第一次較大范圍的選舉活動?！蛾P于全國縣級直接選舉工作的總結報告》顯示，從1925個選舉單位選舉出的人大代表中，工人占10.56%，農民占47.61%，干部占25.53%，知識分子占8.44%，軍人、愛國人士、歸僑占7.86%，婦女占21.89%，非中共黨員占33.15%(25)《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949—1990)》，北京：中國民主法制出版社，1990年版，第170頁。。工人和農民代表比例較高，二者之和占到58.17%。

改革開放以來，我國社會結構發生巨大變化，工農代表的比例一度有所下降。人大代表中私營企業主多、社會弱勢群體少，干部和管理者多、普通群眾少等問題，引起社會廣泛關注。對此，我國及時修改選舉法，并通過中央文件予以回應和指導。

我國2010年修改的選舉法明確規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表。2016年新一屆人大和政協換屆時，中共中央又出臺了《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》。通知強調，人大代表人選要符合憲法、法律等規定的基本條件，突出政治標準，堅持道德品行要求，注重能力素質，體現廣泛的代表性；要嚴格人選結構要求，根據不同層級人大工作要求，分別提出提高基層一線特別是工人、農民、專業技術人員和婦女人選的比例要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。這些規定，為增加工人、農民、專業技術人員代表的比例提供了法律和政策依據。

2017年3月，第十二屆全國人民代表大會第五次會議發布了《關于十三屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》。目前我國全國人大代表的選舉，主要貫徹了三個原則：一是人人平等，即城鄉按相同人口比例選舉代表，公民享有平等的選舉權，城鄉約每67萬人分配1名代表，共計2000名；二是地區平等，即各行政區域不論人口多少，都有相同的基本名額數，省、自治區、直轄市各分配相同的地區基本名額數為8名，各地方在國家權力機關有平等的參與權；三是民族平等，即各民族都有適當數量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表。也就是說，我國全國人民代表大會代表主要由三部分組成，即人口比例代表、行政區域代表和少數民族代表。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也給予適當的傾斜和照顧。

通過考察人民代表大會制度以及人大代表制度的歷史，可以看出，代表構成一直是我國人大制度的一個重要內容，人大代表的構成被當作是一個整合了廣泛性和代表性的制度安排。從第一屆全國人大到第十三屆全國人大，以及各級地方人大，代表構成始終作為代表來源廣泛性和代表性的衡量標準。在社會發展中，隨著情勢變化，代表構成中的屬性要求也相應作出一定的調整。但在制度預設上，我國的政權組織形式始終保證了中國共產黨以及工農聯盟的政治地位和作用。

全國人大代表身份構成占比表(%)(26)第一屆至第十二屆數據，參見闞珂：《人民代表大會那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁；第十三屆數據，參見《2980名十三屆全國人大代表的代表資格確認全部有效》，《人民日報》2018年2月25日。

三、馬克思代表理論的時代啟示

習近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中，這一基本定位，什么時候都不能含糊、不能淡化(27)習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。。從這一定位出發，加強人民當家作主制度保障，充分發揮人民代表大會的制度優勢，必須遵循并進一步發展馬克思主義的代表理論。

(一)理解代表構成的價值意蘊

馬克思主義經典作家是以階級分析方法來分析和看待社會現象。他們認為，在資本主義議會制度里，工人階級和廣大勞動人民享受不到真正的民主，只有無產階級掌握政權，才能真正實現人民當家作主。在國體與政體的關系上，是國體決定政體，政體反映國體。正是在馬克思主義經典作家的理論指導下，我國的人民代表大會制度從萌芽到確立，一直非常重視政權建設中代表的身份屬性。在不同的歷史時期，根據階級力量的對比形勢和社會矛盾的變化，政權組織形式中的代表類別和比例也適時作出調整，從而在代表的比例安排上真實地反映出我國的階級關系和社會形勢。

人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征。人民代表大會制度作為我國的政體，其核心內容在組織上體現出工人階級(通過共產黨)領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家這一國體。執政黨、工人和農民在國家權力機關中應有一定的比例，就其政治價值取向來看，這是保證黨的領導和工農政權性質的歷史必然。人民民主專政的國家性質和人民代表大會制度的政體設計，通過代表構成比例的形式予以落實和體現。由此，我國人大代表結構比例的設定，有其深厚的理論根基和政治意蘊，其價值不容否認。

正因如此，就可以理解我國人大代表的身份為何是選舉的前提而非選舉的結果。一直以來，身份是研究我國人民代表大會構成的一個重要元素。通過對工人、農民、知識分子、軍人以及黨員等代表屬性的安排，來體現我國的階級基礎。我國憲法第一條規定的國家性質，由此得以成立和彰顯。

(二)明確代表構成的優化方向

根據選舉法和2016年中共中央《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》精神，新時代人大代表的選舉，一要突出政治標準，二要嚴格人選結構。

在代表結構方面，強調要按照人大的定位和職能來配備代表并優化代表構成。從人大的定位來講，我國的人民代表大會是國家權力機關，承擔著立法、監督、決定、任免等重要職能。從代表的性質來講，人大代表是國家權力機關的組成人員，代表的履職能力直接決定了人大權力機關職能的發揮。不同層級的人民代表大會，其所對應的職權和職責也不同，關注的事務也有差別。對于全國人大而言，作為最高國家權力機關，它關注的往往是全國性乃至世界性問題，需要代表具有更高的理論素養和世界眼光。對于縣鄉兩級基層人大而言，作為基層國家權力機關，它關注的更多是具體的民生問題，需要代表更多地貼近民意、表達民意。由此，對于代表屬性的關注，應按照中央有關要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。

鑒于傳統的階級劃分方法已無法適應社會結構的變化，理論界和實務界不少人認為，代表結構需要進行適當調整，標準不可固化、虛化。比如，有的地方人大改變傳統做法，對于代表結構按照行業來劃分。新的代表結構標準，或許可以探索，在傳統身份的基礎上，注入新的社會階層和職業的類別，以期實現更廣泛的代表性，進而實現代表制的設置目的，即實現公民的普遍參與，最大可能地接近直接民主的程度。

除了身份，人大代表的構成，還包括年齡、學歷、能力等諸多要素。人大代表是否有意愿和能力代表民意，是否能夠擔當其應有的職責，無不依賴于代表本身的素質和能力。因此，優化代表結構，不僅僅是身份的優化，更應是多維度全方位的優化，尤其是代表素質和能力的提升。

在年齡結構方面，代表年齡應進一步年輕化。比如，在第八屆全國人大，60歲以上的代表超過了三分之二，70歲以上的代表超過了20%。第十屆全國人大以來，70歲以上的代表比例逐漸減少到占比1%以下，代表主力軍逐步向年輕化轉移。如何保證代表隊伍既有經驗，又充滿活力，需要在年齡結構方面進一步作出調整。

在學歷結構方面，人大代表的整體學歷水平近年來有較大提升。如第十二屆全國人大代表中，一半以上代表擁有碩士學歷。雖然學歷并不代表著參政議政能力，但提升代表的學識、眼界和格局，對提高代表大會的效率以及促進議事議案的專業化無疑更為有利。

(三)強化代表的履職監督

按照馬克思的代表理論，工人階級代表機關的代表必須要接受人民的監督，而且人民隨時可以撤換罷免他們。我國人民代表大會制度從萌芽到新中國成立之前的各個發展階段，馬克思代表理論中的代表身份問題得到充分實踐，但對代表的監督罷免在理論和實踐中尚未充分展開。

新中國成立后，代表必須接受監督在我國憲法中得以確認。我國1954年憲法明確規定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序隨時撤換本單位選出的代表?！蔽覈F行憲法即1982年憲法對此作了重申，只是將“隨時撤換”改為更為規范的“罷免”。憲法第一百零二條對地方人大代表的監督作了規定，我國《選舉法》《代表法》等也都設專章具體規定了對代表的監督。

代表履職需要自律，更需要他律。人大代表是受人民委托行使職權，因而防止代表脫離人民或凌駕于人民之上是其應有之義。2016年《中共中央關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》明確提出，各級黨委要切實擔負起人大代表選舉的領導責任，除了把好政治關、素質關和結構關，還要著力加強對人大代表的管理監督，完善工作機制，避免重產生輕管理、重換屆不重平時的現象。這就需要從機制上對代表履職監督進行完善和落實。

一是完善代表學習培訓規劃。代表培訓是我國代表法規定的代表的權利，同時也是義務。人大代表的職務行為，法律性、專業性、綜合性都很強。比如，習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，人民代表大會的具體制度、議事規則，規范的議案、建議的提出等，不僅需要代表自行了解掌握，也需要通過集中的培訓學習來提升履職的能力和水平。我國代表培訓從2005年啟動，包括初任代表的學習培訓、代表的履職培訓、代表的專題培訓等，已經形成了比較系統的培訓。目前代表培訓特別是基層代表的培訓，還需要進一步制度化、規范化。

二是建立代表履職檔案。這也是近年來地方人大在工作中探索出的對代表監督的有效方式。代表履職檔案包括，對代表參加人大會議、在人大會議期間審議發言、提出議案或者建議、在人大閉會期間參加集體活動和代表小組活動，以及聯系群眾等情況進行登記。履職情況通過一定途徑予以公開，增強監督的透明度，包括在公共場所和人大代表活動室、工作室或代表之家等履職平臺設立代表公示牌和代表履職公開欄、建立代表接訪日制度，從方法、手段上拓寬對代表履職的監督渠道。近年來，江蘇省提出省人大代表在一屆內至少回原選舉單位報告一次履職情況，海南省人大公開了所有人大代表的提案及政府部門的回復情況，山東省為省人大代表建立了履職檔案，每年年初與本人見面，并作為繼續推薦提名的重要依據。這些舉措，對于拓展代表工作、強化代表履職監督都起到了很好的促進作用。

三是健全代表退出機制。根據代表法，人大代表存在法定的終止代表資格或者暫時停止執行代表職務情形的，應當依法終止其人大代表資格或暫時停止其執行代表職務。盡管我國憲法、法律和中央文件明確了代表的退出機制，但實踐中操作難、成本高。比如對縣級人大代表的罷免，需要原選區選民50人以上聯名提出罷免要求，并經原選區過半數的選民通過。實踐中，這一規定的落實存在諸多困難，所以我國各級人大對代表的罷免運用不多。罷免作為一種最為嚴厲的監督方式，實踐中運用較少也是必然。我國人大代表每屆任期五年，“隨時罷免”雖然操作不便，但可以通過其他方式，比如選舉時源頭上把關、日常中強化管理、換屆時更新淘汰等方式，不斷優化代表隊伍。

黨的十九大報告強調，要健全人民當家作主制度體系，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。黨的十九屆四中全會《決定》進一步指出，要適當增加基層人大代表數量。人大代表作為人民代表大會的組織細胞，其結構是否合理，關系到人民主體地位能否實現，關系到人民代表大會制度何以自信，最終關系到我國的國體和政體。由此，優化代表結構，需要在關注代表身份屬性的同時，進一步提升其履職能力，強化其履職監督，最終更好地保障和實現人民當家作主。