中國鐵路行業改革成效、現實問題及高質量發展思路

劉建麗，李先軍

(中國社會科學院工業經濟研究所，北京 100836)

一、引言

鐵路作為關乎國計民生的重要基礎設施和我國國民經濟的大動脈，在服務經濟社會發展大局中發揮著越來越重要的作用。鐵路運輸作為基礎性、先導性服務業，對于我國整體經濟效率提升意義重大。鐵路建設投資需求巨大，對高端制造業的帶動作用及對國民經濟的拉動作用明顯。中國鐵路行業跨越式發展對社會的貢獻，不能只算經濟賬，一些線路承擔著扶貧攻堅、文化交融、生態旅游等多重功能，對于全面建成小康社會意義重大。因此，鐵路行業改革與發展一直受到各方高度關注。

在中國改革開放和市場化改革的整體背景下，鐵路行業改革穩步推進，圍繞職能分工、組織優化、政企分開、主輔分離、構建現代公司制度等進行了長期的探索和創新。總體來看，從改革開放至今，鐵路行業改革經歷了政企分離探索(1978—1999年)、主輔分離與管理體制變革(2000—2011年)、政企分開與現代公司制建設(2012年至今)三個階段。其中，第一階段主要著眼于提高鐵路行業商業化運作水平和提升鐵路行業效率，鐵路系統內推進“大包干”，以及在此基礎上探索鐵路行業政府管理職能、社會管理職能以及企業管理職能的逐步分離；第二階段主要圍繞提升鐵路行業內部各個業務單元的專業性，以鐵路工程局剝離為開端，將鐵路醫院、鐵路學校、鐵路法院等非經營性業務有序剝離，與此同時，鐵路行業實現了從四級管理體制向三級管理體制的變遷，鐵路行業內部組織結構不斷優化，為中國鐵路系統大建設和大提速創造了良好的條件；第三階段是黨的十八大以來，在經濟體制改革和國有企業改革不斷深化的背景下，鐵路行業加速改革，鐵道部的撤銷真正實現了政企分離，中國鐵路總公司從全民所有制企業轉制成為中國國家鐵路集團有限公司，預示著鐵路行業從計劃一體運營向現代公司市場運營轉型。此外，在市場化改革、網運分離、市場化定價、管監分開等方面也取得了突出的成效，尤其是高鐵的快速發展使得鐵路行業改革成為國企領域改革的突破口和新亮點(1)劉剛：《中國鐵路發展是改革開放的生動實踐》，《理論學習與探索》2019年第1期。。總體來看，鐵路行業發展取得巨大成就，尤其是高鐵的快速發展成為中國新時代發展的重要驅動力量。但是，由于長期以來政企合一模式的路徑依賴，鐵路行業內部依然存在諸多亟待進一步深入改革的現實問題，加快推進鐵路行業深化改革、促進鐵路行業高質量發展十分必要。

二、黨的十八大以來鐵路行業改革與發展成效

鐵路行業改革作為國企改革的一個子系統，有其自身的特殊性，因此，除了國企改革的共性政策，還需要適配性行業政策。黨的十八大以來，按照進一步深化國有企業改革的總體部署，圍繞鐵路行業改革的相關政策性文件不斷完善，推動鐵路行業改革不斷取得實質性進展。

(一)政策體系逐步完善，為進一步改革創造了良好的制度環境

黨的十八大以來，新一輪國有企業改革加速推進，出臺了一系列與鐵路行業改革相關的政策措施(見表1)。2013年11月，中共中央下發《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，并對推進混合所有制改革和建立現代企業制度提出了進一步要求，為國有企業改革指明了總體方向。2015年8月，中共中央、國務院下發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，從國有企業公司制改革、資產監管、資本配置和加強黨的領導四個方面對國有企業改革提出了總體要求，并明確提出推進鐵路等領域的混合所有制改革。為推進新一輪國企改革，按照《關于深化國有企業改革的指導意見》的要求，國務院以及國資委等部委制定了一系列規范國有企業改革的政策文件，國有企業改革“1+N”制度體系不斷完善，成為新時代指導我國國有企業改革的整體性制度框架。在此基礎上，為推進國有企業改革的落地，國資委推出了“十項改革試點”(2)十項改革試點分別是：落實董事會職權試點；市場化選聘經營管理者試點；推行職業經理人制度試點；企業薪酬分配差異化改革試點；國有資本投資、運營公司試點；中央企業兼并重組試點；部分重要領域混合所有制改革試點；混合所有制企業員工持股試點；國有企業信息公開工作試點；剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。、國企改革“雙百行動”和“區域性國資國企綜合改革實驗”，實現了從政策到實踐的不斷突破與創新。

表1 黨的十八大以來與鐵路行業改革相關的主要政策

資料來源：作者整理

作為國有企業改革的重要內容，在2013年實現政企分開之后，鐵路行業的改革得到黨中央和國務院的高度重視，相關政策為鐵路行業系統性改革指明了方向，其中，一些文件中專門對鐵路行業改革提出了具體要求。例如，在《關于深化國有企業改革的指導意見》中，明確提出“在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出符合產業政策、有利于轉型升級的項目”；在《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中，要求“結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示范”。

為破解鐵路行業競爭不足、活力不足和效率不足的現實，引入外部資本，加快投融資體制改革是鐵路行業改革的重要內容。黨的十八大以來，伴隨著市場化改革的推進，鐵路行業的融資方式從原來依靠財政撥款向銀行信貸轉型，鐵路行業自身的低盈利水平和高投資強度導致鐵路行業的負債越來越高，如何有效吸引外部資本進入成為關乎鐵路行業未來發展的重要議題(3)伍業君：《新中國鐵路投融資體制發展改革：回顧與展望》，《理論學習與探索》2019年第4期；肜新春：《我國公路、鐵路投融資結構變遷分析》，《中國經濟史研究》2016年第6期。，得到了黨中央和國務院的高度重視。為此，國務院和相關部門出臺了一系列促進投融資體制改革的政策文件，為解決鐵路行業發展過程中的融資方式創新以及與之相伴隨的混合所有制改革提供了有效指引。2012年，為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(國發[2010]13號)以及解決鐵路行業的融資困難，鐵道部發布了《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，探索鐵路行業在產業鏈各個環節吸引社會資本進入。在此基礎上，國務院于2013年8月下發了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出“全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設”的總體思路。之后，為落實國務院關于改革鐵路投融資體制的意見，國務院辦公廳又出臺了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，支持鐵路運輸企業以自主開發、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現有建設用地，鼓勵對既有鐵路站場及毗鄰地區實施土地綜合開發，提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水平。2014年6月，國家發展改革委、財政部和交通運輸部制定了《鐵路發展基金管理辦法》，明確了鐵路行業發展過程中的投資基金建設方案。2015年7月，國家發改委等五部委聯合發布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，提出全面開放鐵路投資與運營市場，推進投融資方式多樣化。至此，鐵路行業對社會資本的開放從建設領域、運輸領域向全部領域開放，政策上對社會資本進入鐵路行業的限制全部取消。此外，2016年7月發布的《關于深化投融資體制改革的意見》強調要進一步加強鐵路基礎設施領域的政府和社會資本合作，大力發展直接融資。

鐵路行業的改革同時也是與國家對鐵路行業發展的定位和戰略目標相適配的。在全面推進小康社會建設目標的指引下，黨中央和國務院將進一步完善基礎設施尤其是推動交通運輸業的發展置于極高的地位，這也為鐵路行業在近年來的快速發展創造了良好的政策環境。2015年5月，國家發改委頒布《關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》，對“十三五”鐵路行業發展規劃、重大項目建設、體制機制改革等提出了明確要求。2016年7月，國家發改委、交通運輸部和中國鐵路總公司公布《中長期鐵路網規劃(2016—2030)》，明確要求“到2020年，一批重大標志性項目建成投產，鐵路網規模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里，覆蓋80%以上的大城市；到2025年，鐵路網規模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右”。2017年11月發布的《鐵路“十三五”發展規劃》，進一步明確了2020年鐵路網規模以及技術實現水平，提出復線率和電氣化率將分別達到60%和70%左右。2019年9月，中共中央、國務院印發《交通強國建設綱要》，提出從2021年到本世紀中葉，分兩個階段推進交通強國建設。至此，交通強國上升為國家戰略，鐵路行業的發展也被置于更加重要的位置。這些相關政策的出臺，為鐵路行業未來更高質量發展提供了戰略性的指引。

此外，鐵路行業改革涉及面廣、社會影響力大，受到社會的普遍關注，近年來在黨中央和國務院的重要文件中都有明確的改革要求。2018年的中央經濟工作會議提出“加快推動中國鐵路總公司股份制改造”，這是對2015年《關于深化國有企業改革的指導意見》中提出的“國有企業公司制改革”的積極回應。2018年的政府工作報告提出要“深化能源、鐵路、鹽業等領域改革”。2019年3月，兩會再次指出“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場”。2019年的政府工作報告提出要“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場”。2019年9月，中共中央、國務院印發《交通強國建設綱要》，明確要求“推動國家鐵路企業股份制改造”。從這些改革的相關要求來看，進一步破除鐵路行業壟斷狀態、重點做好鐵路行業核心經營主體——中國國家鐵路集團有限公司的現代公司制改革是政府極為關注的內容，這也為鐵路行業改革明確了具體方向。

鐵路行業是國資國企改革的重要領域，其改革不僅關乎行業發展，更事關市場經濟體制的建設和完善。從政策的密集度和關注度來看，鐵路行業已經被推到改革的“風口浪尖”上。通過改革打破鐵路行業壟斷，推動鐵路行業市場化發展，提升鐵路企業盈利能力，進而提升民眾的獲得感和滿意度，成為鐵路行業改革的目標取向。

(二)政企分開實現重大突破，市場化改革邁出實質性步伐

在一系列改革政策的指引下，鐵路行業改革取得重大突破，撤銷鐵道部組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，進而改制成立國家鐵路集團有限公司，鐵路行業政企分開不斷推進，市場化改革取得實質性進步。同時，鐵路行業的監管模式、價格改革以及管監分離也在不斷探索，成為支撐鐵路行業未來更高質量發展的重要支撐。

2013年，鐵路行業政企分開開啟了真正意義上的市場化改革。根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》，2013年3月17日，中國鐵路總公司成立。鐵路總公司設置20個內設機構，下設18個鐵路局、3個專業運輸公司。中國鐵路總公司的成立，打破了60余年來中國鐵路行業政企合一的局面，也真正開啟了中國鐵路行業的市場化改革。在此背景下，中國鐵路總公司按照黨中央和國務院關于新一輪國有企業改革的要求，創新融資方式，推進高鐵建設的混合所有制改革。2014年，新疆維吾爾族自治區鐵路建設投資186.6億元，社會資本參與投資103.5億元，占比首次過半。2016年12月國家發改委批復的杭紹臺城際鐵路，是我國第一條民營資本控股的高鐵PPP項目。

進而，2017年7月國務院辦公廳印發的《中央企業公司制改制工作實施方案》，要求按照全民所有制工業企業法登記、國務院國資委監管的中央企業(不含中央金融、文化企業)全部改制為按照公司法登記的有限責任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。在此政策要求下，中國鐵路總公司率先推進地方鐵路局改革。截至2017年11月19日，中國鐵路總公司18個鐵路局完成企業身份轉換，改制為集團有限公司，為中國鐵路總公司實現從傳統運輸生產型企業向現代運輸經營型企業發展邁出了重要一步，同時也為中國鐵路總公司進一步的公司制改革奠定了基礎。與此同時，中國鐵路總公司機關組織機構改革穩步推進，按照市場化改革的原則，著眼于提高工作效率，精簡冗員，機關部門、內設機構、定員編制分別精簡10.3%、26.6%和8.1%(4)譚浩俊：《中鐵集團掛牌鐵路改革再邁新步伐》，《國際金融報》2019年6月24日。。2017年以來，鐵路行業先后通過實施鐵路局公司制改革、鐵路總公司機關內設機構改革、所屬非運輸企業公司制改革、鐵路局集團公司內設機構改革，初步完成了從行政管理體制向市場化經營機制的轉變，多個領域逐步向民間資本開放。中國鐵路企業活力顯著增強，經營服務能力和服務水平有了較大提高，長期困擾廣大居民的“一票難求”問題逐步得到緩解；一些線路盈利能力明顯提升，其中京滬高鐵已經實現全面盈利。

2019年6月18日，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司并正式掛牌，標志著中國鐵路行業改革的進一步深化，經營主體從全民所有制向公司制的轉變正式完成。中國國家鐵路集團有限公司(簡稱“中國鐵路”或“國鐵集團”)是經國務院批準、依據《中華人民共和國公司法》設立、由中央管理的國有獨資公司。公司注冊資本為17395億元，由財政部代表國務院履行出資人職責。國鐵集團實行兩級法人(中國國家鐵路集團有限公司、鐵路局集團公司)、三級管理(中國國家鐵路集團有限公司—鐵路局集團公司—站段)。截至2019年末，國鐵集團下設18個鐵路局集團公司(設置運輸站段845個)、3個專業運輸公司等34家企業、3個事業單位。

與此同時，鐵路行業投融資體制改革加快推進，企業混合所有制改革提速。2015年8月動工的濟青高鐵是國內第一條地方政府主導的高鐵線路，由山東省政府和中國鐵路總公司分別按80%和20%的比例承擔資本金。2019年，濟青高鐵運營之后，山東鐵路投資控股集團有限公司以23.86億元轉讓濟青高鐵7.16%股權，受讓方為中金資本運營有限公司和農銀金融資產投資有限公司，其中，中金資本的投資由其代理的科威特投資局投入，這也是中國高鐵第一次成功引入國外知名機構投資者。2018年4月，中國鐵路總公司向騰訊和吉利控股組成的聯合體轉讓動車網絡科技有限公司49%股權，成交價為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，中鐵總公司占股51%。動車網絡公司成立于2017年，是中鐵總公司下屬企業中唯一經營動車組Wi-Fi的企業。2018年8月29日，中鐵順豐國際快運有限公司在深圳揭牌成立，中鐵快運占股55%，順豐占股45%。2019年11月14日，京滬高鐵獲得證監會IPO批文，成為中國國家鐵路集團有限公司下屬第4家上市公司(5)中國國家鐵路集團有限公司及其下屬公司中此前共有3家上市公司，分別是：1996年在香港和紐約上市、2006年在上交所上市的廣深鐵路；1998年在上交所上市的鐵龍物流；2006年在上交所上市的大秦鐵路(主要業務是以煤炭運輸為主的綜合性鐵路運輸公司)。。

為深化鐵路行業市場化改革，鐵路行業的自主定價機制初步形成。由于鐵路運輸行業關系國計民生，在過去相當長的一段時間里內，鐵路票價保持基本平穩。根據國家發改委《關于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》(發改價格[2015]3070號)，鐵路運輸企業在制定無折扣的高鐵動車組一、二等座公布票價后，可以實行一定折扣，確定實際執行票價。2015年對《鐵路法》第二十五條進行修訂，規定在競爭性領域實行市場調節定價，鐵路運輸雜費的收費標準由鐵路運輸企業自主決定。自2015年浮動票價開始試點，鐵路運輸企業通過綜合考慮市場需求、鐵路建設運營成本及旅客消費取向等因素，逐步建立了多種交通方式合理比價、靈活適應市場、滿足不同旅客出行需求、有升有降的高鐵動車組列車票價體系和票價浮動機制，加快票價的市場化改革步伐。我國高鐵動車票價實際上從2016年1月1日起放開，由鐵路總公司自主定價。國家發改委于2017年2月出臺了《鐵路監審辦法(試行)》，強化對鐵路業價格形成機制的監督；同年9月，又發布了《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》(發改價格規[2017]1554號)，再一次強調鐵路領域深化價格改革的必要性。

隨著鐵路行業政企合一模式的打破，傳統政監企合一模式被打破。國家鐵路局負責監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等，其作為中國鐵路行業監管部門的地位得以確立。隨著商事制度改革的不斷推進，按照依法治國和市場化改革的基本要求，國家鐵路局也在不斷優化對鐵路行業的監管方式，清理鐵路行業的相關行政審批事項，原來26個審批事項目前已減少到只有6個(6)6項行政許可分別是：鐵路運輸基礎設備生產企業審批；鐵路機車車輛駕駛人員資格許可；鐵路無線電臺設置審批及電臺頻率的指配；鐵路機車輛設計、制造、維修或進口許可；鐵路運輸企業準入許可以及鐵路車站和線路命名、更名審批。，非行政審批許可全部取消，鐵路行業“放管服”改革取得突出成效。目前，圍繞鐵路行業在工程、安全等方面的問題，國家鐵路局工程司、安監司等均已展開實質性監管，有效保證了鐵路行業的工程質量和運行安全。

(三)行業投資穩步增長，高鐵投資顯著提升了行業發展質量

在制度環境不斷優化的背景下，鐵路基礎設施建設步伐加快，運輸能力大幅提升，服務水平明顯改善，節能減排效果顯著，科技創新取得重大突破。

鐵路行業投資保持高位穩定態勢。作為固定資產投資的重要內容，鐵路行業固定資產投資依然保持高位。在經濟增速放緩的新常態背景下，相對于鐵路行業整體負債率較高的現實，黨的十八大以來，鐵路行業固定資產投資相對穩健。2011—2018年，鐵路行業年固定資產從5906億元增長到8028億元，總增速為35.93%。其中，2012—2015年，鐵路固定資產投資總額穩步增長，2016—2018年雖略有下降，但總投資額較為穩定，見圖1。

鐵路營業里程穩步增長，其中高鐵營業里程增長顯著。在持續高位固定資產投資的影響下，我國鐵路營業里程穩步增長，由2011年的9.3萬公里增至2018年的13.1萬公里，其中高鐵營業里程快速攀升，由2011年的0.7萬公里增至2018年的2.9萬公里，占據了全球已通車高鐵里程的2/3以上。從增速來看，鐵路行業整體營業里程保持相對較低的穩步增長，而高鐵的營業里程則保持高位增長，2018年依然保持16%的年增長率。通過持續的固定資產投資，我國“四縱四橫”高速鐵路網已經建成，“八縱八橫”高速鐵路主通道全面快速推進，中西部路網密度大幅提升，交通骨架漸趨完善，路網結構日趨優化，運輸效率大幅提升，鐵路建設取得顯著成績，見圖2。

圖1 2011—2018年鐵路行業固定資產投資情況數據來源：國家鐵路局

圖2 2011—2018年鐵路行業營業里程及增長情況數據來源：國家鐵路局

隨著鐵路行業營業里程的增長，鐵路行業服務能力得到有效改善，客運能力和貨運能力均表現出穩步增長的態勢。總體來看，客運能力顯著增長，尤其是高鐵在全部客運量中的比重快速提升，極大地提升了鐵路行業的整體客運質量。2018年，全國鐵路旅客發送量完成33.75億人，較2011年的18.62億人增長81.22%；全國鐵路旅客周轉量完成14146.58億人公里，較2011年的9612億人公里增長47.18%，其中高鐵旅游周轉量達到6872億人公里，增長5.5倍，占全部旅客周轉量從2011年的11.01%增長到48.58%，見圖3。高鐵的快速建設不僅實現了速度上的快速提升，更重要的是，它促進了鐵路運輸服務多樣性，鐵路運輸的選擇性、舒適性和便捷性不斷增強。貨運方面，受經濟總體增速下降的影響，鐵路行業貨運量總體處于相對穩定的態勢。從貨運總周轉量來看，2018年為28820.99億噸公里，為2011年29465.79億噸公里的97.81%，有一定程度下降；換算總周轉量從2011年的39078.08億噸公里增長到2018年的42967.57億噸公里，增長了9.95%，見圖4。

圖3 2011—2018年鐵路行業客運情況數據來源：國家鐵路局

圖4 2011—2018年鐵路行業貨運情況數據來源：國家鐵路局

節能減排取得突出成效。2018年，國家鐵路能源消耗折算標準煤為1624.21萬噸，較2017年減少2.57萬噸，下降0.2%。2011—2018年，鐵路行業單位運輸工作量綜合能耗從4.76噸標準煤/百萬換算噸公里降至4.11噸標準煤/百萬換算噸公里，下降13.66%；單位運輸工作量主營綜合能耗相對穩定，保持3.90噸標準煤/百萬換算噸公里，見圖5。主要污染物排放量顯著改善。2018年，鐵路行業化學需氧量排放量1878噸，二氧化硫排放量9836噸，分別較2011年減少14.48%和75.47%，鐵路行業的環境功能得以顯現，見圖6。

圖5 2011—2018年鐵路行業能源消耗情況數據來源：國家鐵路局

圖6 2011—2018年鐵路行業主要污染物排放情況數據來源：國家鐵路局

此外，鐵路相關工程建設、裝備制造等取得一系列科技創新成果，自主知識產權技術體系逐步形成，核心競爭力不斷增強，鐵路行業總體技術水平進入世界先進行列(7)呂鐵、江鴻、賀俊、黃婭娜、黃陽華：《從鐵科院改革看我國共性技術研發機構的建設發展》，《中國發展觀察》2016年第4期。；鐵路成為我國對外交流合作新名片和共建“一帶一路”倡議的重要領域，鐵路建設、裝備、運輸等企業開拓國際市場成果顯著。

三、當前鐵路行業發展面臨的現實問題

總體來看，目前鐵路行業依然存在多種目標難以協調、市場機制未有效建立、公司治理結構不合理、行業整體效率和效益不高以及服務水平不高等深層次問題，距高質量發展的愿景還有相當大的差距。當前，鐵路行業改革主要面臨下述困境：

(一)鐵路行業兼具公益性和商業性，改革面臨目標取向的沖突

鐵路行業改革關乎公平與效率，影響深遠。鐵路運輸具有明顯的準公共產品特性，路網具有自然壟斷屬性，同時還承擔著國家戰略保障職能。一些邊遠貧困地區，客運和貨運規模有限，開通鐵路本身就是為滿足公益性目標。另一方面，高速鐵路投資額巨大，一般商業性企業難以承擔投資回收壓力。目前，我國鐵路行業改革面臨的基本現實是，全國鐵路一張網，將公益性職能、公共物品提供(例如鐵路調度、軍事保障、財政結算等)和商業性職能統合到一家國有企業。雖然國有企業作為特殊功能企業，可以同時承擔商業職能和非商業職能，但在具體考核方面，國鐵集團公司及下屬企業仍然面臨多目標取向的沖突。為破除公益性目標和商業性目標的選擇困境，亟需通過功能區分、區域拆分和業務拆分，有序推進行業改革。

(二)行政性治理和商業性治理混雜，行業生態未獲根本改變

雖然通過公司制改革，鐵路行業政企分開得到一定的改善，但鐵路行業的整體生態并未發生根本性變化(8)劉宇、方雷：《政企分開后我國鐵路行業改革的困境與出路》，《改革》2018年第8期。。隨著近年來商事制度改革的不斷推進，國家鐵路集團有限公司也推出“放管服”舉措，但由于一些行政管理職能仍然放在市場經營主體內部，“放管服”改革繼續推進難度加大，例如，運力調度和財政收入的清算集中在國鐵集團公司，不利于新的市場主體進入；同時，因為缺乏平等的市場主體，行業內的市場競爭機制難以形成，鐵路行業監管易出現新的真空，并且從行業上下游關系來看，上游的車輛及其他設備供應企業對鐵路運營公司依賴嚴重，議價能力受到抑制，最終會影響整個行業的創新產出和產業生態。從中國國家鐵路集團有限公司內部的實際運營情況來看，目前18個下屬鐵路局已經改制為集團有限公司，但是從管理體制來看，中國國家鐵路集團有限公司作為總部機構，不僅牢牢控制著任免權、投資權，在很大程度上還是以計劃方式行使對各個鐵路局集團公司的管理權，各鐵路局集團公司充當著中國國家鐵路集團有限公司的“生產車間”，企業內部的競爭機制未能發揮出來。

(三)投融資方式單一，潛在金融風險使得投資模式難以持續

長期以來，鐵路行業政企合一的體制使得鐵路投資基本上來源于財政撥款和銀行貸款。隨著改革的不斷深化，鐵路投資的資金來源不斷豐富，基本形成了以國內貸款、債券、國家預算內資金、專項基金、自籌資金、國際貸款、國外借款、社會融資等多樣化的投融資體系，但是，目前總體的資金來源依然主要集中在國內銀行貸款。從2017—2019年中國國家鐵路集團有限公司的負債情況來看，長期負債主要來源于國內借款以及少量的世行借款和日元借款，且負債總額保持增長態勢，從2017年的4.19萬億元增長到2019年的4.58億元，其中，國內借款占全部負債比重高達81.10%，企業負債結構整體相對單一。然而，行業持續發展需要大量新增投資，按照《中長期鐵路網規劃(2016—2030)》，到2020年鐵路網規模將達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里；到2025年，鐵路網規模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右。在投融資結構未能得到優化的情況下，大量依靠國有銀行貸款將會進一步加劇金融風險。

(四)行業整體高負債低盈利，外部資本參與混改的動力不足

鐵路行業快速的建設投資以及較低的盈利水平，使得鐵路行業負債率不斷上升，國鐵的資產負債率從2018年的65.15%到2019年上半年進一步增長至65.41%。從負債情況來看，截至2019年6月30日，國鐵集團長期負債為4.58萬億元，僅2019年上半年支付利息449.87億元，還本付息1623.42億元。與之形成鮮明對比的是，2019年上半年建設基金僅有268.41億元。較高的財務壓力導致鐵路行業用于“再生產”的資本有限，不利于鐵路行業創新發展。同時，與龐大的資產規模和營業收入相比，鐵路行業的總體盈利水平較低。從2018年到2019年上半年的國鐵集團公司財務數據來看，2019年上半年虧損2.05億元，盡管虧損額同比減少44.29%，但國鐵集團公司整體仍未擺脫虧損狀態。從總資產超過1000億元的20家下屬企業來看，僅有8家企業2019年上半年實現盈利，其他12家企業均為虧損，合計虧損49.24億元(9)數據來源：《京滬高速鐵路股份有限公司首次公開發行股票招股說明書》。本文關于中國國家鐵路集團有限公司的相關數據如無具體標注，均來源于此。。從企業的經營情況來看，總資產收益率和凈資產收益率遠低于一年期國債收益率。較低的盈利能力使得鐵路行業對社會資本的吸引力嚴重不足，這不利于混合所有制改革的推進，短期內行業發展面臨較大的財務壓力和財務風險。

(五)服務產品開發不足，行業單位收入提升受到限制

長期以來，鐵路行業處于非競爭狀態，導致鐵路行業服務意識欠缺，難以從服務提供商的視角來審視行業的本質屬性，進而導致服務產品的開發不足，在提供服務過程中也難以為用戶營造舒適的體驗，這是鐵路行業亟待解決的突出問題。一是服務理念不足。盡管中國國家鐵路集團有限公司已完成現代公司制企業轉制，但從公司內部的機構設置來看，企業還是定位為一個運輸企業，核心關注于客運、貨運、調度、機輛、建設、安全等相關工作，用戶服務尚未成為企業發展的關注點。二是服務產品不夠豐富。從公司現有的業務開展情況來看，盡管也有酒店經營、旅游經營、土地開發、餐飲服務等，但其他業務收入(10)其他業務收入，是指鐵路運輸企業投資的控股企業及其他企業收入，包括但不限于上述收入。在全部收入中的比重較低。從其他收入在全部收入的比重來看，2017年這一比重為31.63%，2018、2019年甚至有所下降。三是服務質量有待改善。近年來，鐵路行業整體服務能力有所提升，尤其是高鐵快速發展之后所帶來的車輛硬件優勢，但是這一優勢并未能夠帶來顯著的服務質量優勢，高鐵服務過程中依然未能很好地解決傳統火車長期存在的餐飲問題，更遑論其他服務的改善。服務產品開發不足及服務質量不高在一定程度上限制了鐵路行業單位收入的提高，例如2017—2018年，貨運單位收入從7.82元/百噸公里略微增長到8.20元/百噸公里，客運單位收入從23.76元/百人公里增長到25.23元/百人公里。

四、推動鐵路行業深化改革和高質量發展的基本思路

中國鐵路行業發展取得的成就令世人矚目，尤其是高鐵已經成為閃亮的國家名片。在鐵路行業發展方面，中國充分發揮制度優勢，已經在技術創新領域取得了重大突破，但在高質量發展要求下，還需要推動鐵路運營主體向責任更實、效率更高、效益更好、服務更優的方向發展。并且，鐵路行業改革是中國推進治理能力現代化的重要領域。針對鐵路行業當前存在的問題，需要進一步創新思路，找到一條適合中國國情的行業發展道路，既能體現國有經濟“集中力量辦大事”的效率優勢，又能為非國有經濟成分充分參與行業發展提供公平機會與契合點。以改革促發展，以發展來促進問題的解決，最終形成兼容高效、善治善能的行業發展態勢。

(一)改革的總體方向：打破當前“大一統”的產業組織形態，大力推進市場化改革

第一，在一定程度內探索網運分離，推進市場化改革。從國際經驗來看，網運分離是推動鐵路行業競爭、提升鐵路行業活力的有效方式。20世紀七八十年代，美國鐵路行業進行了客貨分離，由貨運公司管理路網，客運向貨運租借路網。美國還通過了著名的《斯塔格斯鐵路法案》，放松行業管制，給予鐵路公司更多經營自主權，鐵路行業重新煥發了生機。同樣是在20世紀80年代，日本鐵路系統經歷了先國有化后私有化的過程。1987年，為解決國鐵的財務危機，日本鐵路系統拆分為6家區域性客運公司和1家貨運公司，以及新干線保有機構、鐵路通信股份公司、鐵路信息系統股份公司、鐵路綜合技術研究所等法人企事業單位。其中，客運與路網合一，貨運向客運租用線路并支付使用費，客貨運公司各自擁有獨立的市場主體地位。德國在政企分離的基礎上，拆分鐵路基礎設施與專業運輸業務，將鐵路股份公司改制為控股公司，對原有業務進行公司化改組，分別組建路網、貨運、長途客運、短途客運、車站服務等五個子公司，各公司間獨立核算，實現“網運分離”(11)蘇靖棋：《德國鐵路改革25年》，《現代城市軌道交通》2019年第5期。。英國在鐵路私有化的基礎上，組建路網公司、特許運營公司、客貨運公司、鐵路輔助服務公司等，依據網運分離的基本原則，推動鐵路行業的市場化競爭(12)余暉、何靜：《歐盟鐵路改革的體制框架、關鍵路徑及其啟示》，《江海學刊》2016年第1期。。各國在網運分離方面選擇了不同的分離模式，這為我國鐵路行業進一步推進網運分離改革提供了有效參照。基于我國高鐵運營客運專線的基本事實，而傳統鐵路運營線路、貨運、客運一體的基本現實，以及我國鐵路行業保障旅客交通尤其是“春運”等重要時間節點出行問題，按照“客運優先”原則，可參照日本由客運企業管理路網、貨運向客運企業租借路網的方式，同時探索車站站點的獨立運營。

第二，形成合理有效的定價機制。基于鐵路行業公益性和商業性的二重屬性，鐵路運輸的定價機制需綜合考慮成本因素、服務需求因素和扶貧等非市場因素，平衡多方利益，實現商業定價和公益定價的有機統一，市場化定價充分體現區間彈性，公益定價充分保障相關者利益。具體架構建議為：區分商業性線路和公益性線路，商業性線路經營者依照市場供需行使自主定價權，同時完善票價調整聽證制度，政府僅在市場失靈和法定特殊情境下承擔調控和干預職能；公益性線路由政府通過轉移支付對低票價運營主體進行補貼，或通過拍賣冠名權等方式吸收社會資本進入。當市場參與主體利益受損時，經營者、消費者、股東及監管者依據相關法律法規和政策，經由法定行為和程序參與競爭秩序的修復和正當利益的維護。

第三，形成與市場化改革思路相契合的行業治理結構。鐵路行業具有屬性多重、目標多元、主體多樣等特征，決定了鐵路行業治理必然要采取多元利益主體共同參與的協作治理體系。首先，政企職責需明確，市場主體需明晰。改變當前集團公司行政化傾向，賦予各區域性公司充分的組織管理權限。其次，推動主體業務與支撐業務分離，改變當前運輸運營、鐵路調度和清算業務集中于一家企業的現狀，將結算中心獨立出來，成為獨立的清算服務機構，以保證清算的合理、公正、公開，為吸引社會資本投資鐵路、推進市場化融資創造最基本的財務核算條件和投資分析基礎。再次，在鐵路運輸運營主體之外，要形成市場化、專業化的產業服務體系和支撐體系，推動公共技術、電子商務和其他服務的市場化和專業化運作，為股權多元化和市場化改革做好準備。最后，創新監管方式，明確鐵路局監管邊界。按照“放管服”改革的基本要求，將事中事后監管置于重要位置，強調負面清單管理，明確行業準入標準。優化安全監管方式，更加注重對鐵路企業安全體系建設的監管，鼓勵鐵路企業通過技防、物防、人防綜合體系的建設來保證運行和運輸安全。

(二)改革的內在動力：提升鐵路企業盈利能力

提升盈利能力是保障未來鐵路行業高質量發展的核心。為提升鐵路行業盈利能力，需要從“開源”和“節流”兩方面入手。開源方面，主要是指增加鐵路行業收入，這不僅僅是提升鐵路行業盈利水平的基本需求，也是增加鐵路行業職工收入的現實需求。要通過提升業務收入來增強公司實力，進而提升職工收入，促進服務能力和水平提升，從而提升服務收入，形成一個良性的收入增長循環。具體來看，提高鐵路行業收入可以有如下方式：一是創新業務品種，提高產品和服務附加值。中國國家鐵路集團有限公司要推動自身從運輸企業向服務企業的轉型，重構企業乃至產業的價值鏈，發揮自身優勢，積極介入到一些新業務領域中，例如快遞運輸、沿線移動物流站點等，以這些新業務來彌補自身傳統業務利潤水平較低的問題(13)黃少雄：《鐵路非運輸企業混合所有制改革的實踐與探索——以南昌局集團公司旅游企業混合所有制改革為例》，《理論學習與探索》2019年第2期。。二是推動鐵路行業資產變現，尤其是推動土地等資源價值提升。要改善鐵路行業利潤水平較低和杠桿率較高的基本問題，短期內一方面要在政策上突破，另一方面要在運營上突破，按照重置成本法重新核算鐵路行業資產，尤其是增值較高的土地等資產。三是提高運輸收入，按照市場化定價機制，在一定范圍內探索彈性票價以提高票價收入。當前存在一個認知誤區，無論是貨物運價還是客票價格，只要提高票價就會影響國計民生。事實上，由于長期依靠公共財政補貼，鐵路運輸存在社會福利分配公平問題，同時世界上多數國家鐵路行業大都采取市場定價，尤其是貨物運輸。在普速列車采取政府補貼下的低價策略基礎上，其他貨運和高速鐵路客運切實推動彈性定價，對不同速率、不同服務、不同時點的車次可制定不同的價格，這一方面有利于提升鐵路行業的整體收入和服務水平，另一方面也可有效調節峰谷間的需求波動。節流方面，要在降低成本上下功夫。鐵路行業的主要成本在于運輸成本，占總成本的80%以上。基于此，降低成本的主要抓手應著眼于運輸過程中的降本減耗。要按照《中長期鐵路網規劃(2016—2030)》和《鐵路“十三五”發展規劃》，通過技術改造，進一步提高電氣化率，降低日常運行成本；提升調度效率，在保障運行安全的前提下，推進提高路網利用效率，降低運行單位成本和總成本。此外，爭取在改革過程中的相關稅收優惠政策，以緩解短期內鐵路行業經營的困境。

(三)改革的突破路徑：通過多種方式推進混合所有制改革

鐵路行業屬于重資產行業，現有的中國國家鐵路集團有限公司以及各下屬公司的資產規模體量極為龐大，其中，中國國家鐵路集團有限公司總資產規模超過8萬億元，上海局公司和成都局公司總資產都接近萬億元，在整體層面探索股權多元化或者混合所有制改革難度極大。鐵總改制為國鐵集團公司是鐵路行業公司制改革的關鍵一步，但股權單一的治理結構仍未擺脫原有體制的弊端。當前的可選項是推進集團層面的股權多元化，可考慮由財政部、社保基金、商業銀行、其他央企等機構多元持股，形成多元化的股權來源，優化公司治理結構。在國鐵集團子公司層面，除了目前針對一些存量線路的鐵路資產證券化改革之外，還有兩種可能的混合所有制模式：一種是在新增的高效益線路如短途的工業運輸專線和旅游專線，從投資建設到運營都可吸收社會資本進入，形成混合所有制企業；另一種是在局部探索網運分離模式之后，重組運輸主體和專業企業，形成混合所有制的運輸服務企業，通過租借鐵路網的方式運營，最終形成網絡間運輸企業、網絡內運輸企業之間的競爭格局。當然，在改革進程中，需要國資委、財政部、交通部尤其是鐵路局等部門聯動、配套改革，為鐵路投融資營造良好的社會環境，例如，從制度層面明確鐵路的分類和判定方法；明確中央、地方、鐵路企業應承擔的投資責任；落實存量債務、公益性運營補貼的責任劃分；研究切實可行的投資補償機制。同時，還需要建立健全保護投資者利益的相關法律法規，為資本進入鐵路行業創造良好的社會環境。

(四)改革的根本目標：提升鐵路行業服務水平

基于鐵路行業整體盈利水平較低以及我國經濟高質量發展的趨勢，鐵路行業改革和發展的根本在于提升鐵路行業的服務水平，以服務思維來重構鐵路行業商業模式，創新鐵路服務產品，提升行業服務能力和服務水平。具體來看，主要有如下方式：

第一，延伸服務內容，推動國鐵公司從運輸型企業向綜合服務型企業轉型。生產服務化是提升產業價值和促進產業升級的重要動力，這對于目前尚處于改革關鍵期的鐵路行業也十分關鍵。鐵路行業的市場化改革是大勢所趨，新進入者將會利用“跨界優勢”，而鐵路企業要利用好自身在車、機、工、電、輛等鐵路專業優勢，盤活用好資源，拓展地方鐵路、專用線、專用鐵路機車牽引、運營、大修、維護等市場，開發城市軌道交通運營及設備檢修等業務，擴大自備機車、貨車、客車檢修業務(14)湯滸、趙堅：《中國鐵路運輸的生產制度結構及企業組織模式研究》，《北京交通大學學報(社會科學版)》2015年第4期。。要利用好已有客戶優勢，提升客貨運輸核心業務領域的競爭力。客運方面，更科學地將高速、快速、普速運輸與旅客需求合理匹配，積極探索開發空鐵聯運、路鐵聯運、空路鐵聯運，提高旅游出行的便利性；貨運方面，進一步拓展大宗貨物及零散貨物拼裝運輸業務，提升多式聯運、集裝箱運輸等方面的快速運輸能力，提升對快速增長需求的快速響應。要發掘路網優勢，打造在物流領域的獨特優勢，統籌優化鐵路場站和物流基地的功能布局，推進鐵路場站和物流基地等設施建設。要拓展鐵路貨運服務功能，拓展車站商業和旅行服務，盤活車站土地資源，豐富服務內容，提升服務品質。

第二，注重服務管理，推動鐵路企業提供高質量產品和服務。鐵路行業的核心產品和服務是提供旅客出行及貨物運輸，這是未來延伸服務內容的根本。基于此，鐵路行業可以通過為用戶提供全空間領域和全時間過程的服務，以高水平的服務贏得顧客、留住顧客和增加顧客。可以借鑒航空公司的做法，對于高頻、大量使用高鐵的客戶實施會員積分制度，通過便利化服務和積分換購回饋并留住主要客戶。客運方面，要轉變現有“坐商”的經營思維，從旅游需求出發，為旅客提供全生命周期和流程的便捷式服務。現在最便捷的做法是整合12306平臺的相關服務，為旅客提供從“家到家”全流程的出行服務以及相關配套服務，提升旅客體驗，提高旅客黏性。貨運方面，完善鐵路貨運基礎信息服務系統，強化接取、裝卸、配送等環節大數據支撐，實行高效精準服務，提高物流管理水平，融入客戶供應鏈管理，加強對快遞公司的個性化服務，更好地滿足市場需求。