發揮產權市場作用促進社會資本參與公立醫院改革

董傳軍 孫天一

[摘要]

城市公立醫院改革是深化醫藥衛生體制改革的一項重要任務，社會資本參與公立醫院改革是國家積極鼓勵的一種主要改革形式。本文結合社會資本參與公立醫院改革的不同方式，闡述了產權市場是社會資本參與公立醫院改革中的必由之路，并對產權市場在社會資本參與公立醫院改革中的作用進行了分析。

[關鍵詞]

產權市場 社會資本 公立醫院 改革

城市公立醫院改革是深化醫藥衛生體制改革的一項重要任務，社會資本參與公立醫院改革是國家積極鼓勵的一種主要改革形式。中共中央國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中指出：“鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制的指導性意見，積極引導社會資本以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組”。國務院辦公廳《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》中要求：公立醫院引入社會資本改制試點中，要加強有形資產和無形資產的評估，防止國有資產流失，堅持規范有序、監管有力，確保公開、公平、公正。產權市場作為我國多層次資本市場的重要組成部分，作為國有資產的陽光交易平臺，市場功能日益強大。本文就社會資本參與公立醫院改革方式，充分發揮產權市場優勢，促進社會資本參與公立醫院改革進行一些探討。

1? 社會資本參與公立醫院改革的主要方式

目前我國公立醫院一般為事業性質，按現行管理體制，事業單位管理較為復雜。業務監督管理由衛生行政主管部門負責;資產管理由各級財政部門負責;人事管理由人事綜合管理部門負責;登記管理又由機構編制管理機關所屬的事業單位登記管理機構負責。

針對事業單位管理較為復雜的現狀，各地堅持探索創新的原則，按照中央確定的改革方向，發揚首創精神，大膽探索、銳意創新，突破政策障礙和利益藩籬，積極探索社會資本參與公立醫院改革方式。據了解，目前各地實際操作過程中，社會資本參與公立醫院改革有兩大類，四種方式。即改革后轉為企業和保留事業兩種類型，根據社會資本分別通過轉讓和增資參與分化為四種方式。

一是轉為企業后進行產權轉讓方式。這種方式是公立醫院首先轉為公司制企業，按照公司法和國有資產產權轉讓相關規定，將部分股權轉讓給社會資本，制定新的公司章程，完善公司制法人治理結構，從而達到社會資本參與公立醫院改革的目的。

二是轉為企業后進行增資方式。這種方式是公立醫院首先轉為公司制企業，按照公司法和國有企業增資相關規定，采用增加資本金的方式引入社會資本，從而達到社會資本參與公立醫院改革的目的。

三是保留事業性質進行產權轉讓方式。這種方式是保留公立醫院事業性質不變，參照公司法規定，將事業單位部分產權轉讓，通過章程約定，完善事業法人治理結構，進行一系列變更登記，從而達到社會資本參與公立醫院改革的目的。

四是保留事業性質進行增資方式。這種方式是保留公立醫院事業性質不變，以增加事業單位資本金的方式，通過章程約定，完善事業法人治理結構，進行一系列變更登記，從而達到社會資本參與公立醫院改革的目的。

對于公立醫院轉為企業性質的兩種方式，從國家政策層面看，轉企政策和轉企后的轉讓和增資政策較為明確，社會資本參與的路徑較為明晰。對于公立醫院保留事業性質的兩種方式，改革的某些方面政策尚不明確，社會資本參與的路徑尚不明晰。《醫療機構管理條例實施細則》第十七條規定：“由兩個以上法人或者其他組織共同申請設置醫療機構以及兩人以上合伙申請設置醫療機構的，除提交可行性研究報告和選址報告外，還必須提交由各方共同簽署的協議書”。《事業單位國有資產管理暫行辦法》第三十一條規定：“事業單位應當向同級財政部門或者經同級財政部門授權的主管部門申報、辦理產權登記，并由財政部門或者授權部門核發《事業單位國有資產產權登記證》。”第三十四條規定：發生分立、合并、部分改制，以及隸屬關系、單位名稱、住所和單位負責人等產權登記內容發生變化的事業單位，應辦理變更產權登記。因此，社會資本進入公立醫院后，在操作環節及辦理變更登記手續方面有待進一步探索和研究。

2? 產權市場是社會資本參與公立醫院改革的必由之路

《企業國有資產交易監督管理辦法》第二條規定：“企業國有資產交易應當……在依法設立的產權交易機構中公開進行”。第三條規定：“本辦法所稱企業國有資產交易行為包括：履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業產權轉讓、增資和資產轉讓行為。”根據上述要求，社會資本參與公立醫院改革過程中，采用轉為企業后進行產權轉讓和增資方式的，必須通過依法設立的產權交易機構公開進行。

《事業單位國有資產管理暫行辦法》第二十八條規定：“事業單位國有資產處置應當遵循公開、公正、公平的原則。” 事業單位資產處置方式包括出售、出讓、轉讓等。該辦法雖沒有明確公開處置場所，但在許多地方政府文件中已明確事業單位資產處置應通過產權市場由交易機構公開處置。如《河南省行政事業單位國有資產管理辦法》規定：“行政事業單位國有資產交易行為應當在經政府批準或依法設立的產權交易機構中公開進行。”據此，社會資本參與公立醫院改革過程中，采用保留事業性質進行產權轉讓方式的，也應該通過產權交易機構公開進行。

對于采用保留事業性質進行增資的方式，雖然相關政策尚未明確必須通過產權交易機構進行增資，但從體現社會資本方參與公立醫院改革的公開、公平、公正性，從維護國有資產權益，從實現公立醫院改革的目的等方面考慮，應積極鼓勵社會資本通過產權交易機構公開參與公立醫院改革。

3? 產權市場在社會資本參與公立醫院改革中的作用

產權市場自1998年成立以來，經過30多年的不斷發展，市場功能不斷強大。特別是2015年中共中央國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》提出：“支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業”。產權市場已發展成為我國多層次資本市場的重要組成部分。在社會資本參與公立醫院改革過程中，產權市場的作用主要體現在以下幾個方面：

一是聚集投資信息，提供多種融資渠道。長期以來，產權交易機構在產權交易實踐中，積累了大量的投資主體信息。在社會資本參與公立醫院改革過程中，存在著醫院與投資方信息阻塞與不對稱情況，通過產權交易機構公開掛牌，可以發現更多投資主體，提供多種融資渠道。

二是發現市場價格，防止國有資產流失。一方面，隨著交易機構間交易信息的互聯互通，各機構的成功交易案例也在相互學習借鑒。社會資本參與公立醫院改革，通過產權交易機構公開掛牌，可以通過兄弟交易機構發現市場價格。另一方面，充分的投資人市場，可以通過競價方式發現市場價格，維護國有資產權益。

三是規范操作流程，維護職工合法權益。產權交易機構有一整套嚴密的國有產權交易制度體系和操作規程，國企改制和混改過程中積累了豐富的經驗，為社會資本參與公立醫院改革，建立現代醫院管理制度，完善法人治理結構和治理機制提供借鑒和參考。同時，改革方案嚴格履行職代會通過程序，可切實保護職工合法權益，確保社會穩定。

四是實現陽光交易，預防和遏制腐敗現象。公平可及、群眾受益是公立醫院改革的出發點和立足點。社會資本參與公立醫院改革工作社會影響大，涉及面廣，通過依法設立的產權交易機構公開進行，有利于實現陽光交易，有利于杜絕暗箱操作，防止改革中的腐敗現象發生。

近年來，公立醫院改革已進入深水區，不少地方在改革中已取得一些突破和進展，但鑒于公立醫院改革的長期性、艱巨性、復雜性，還存在一些比較突出的矛盾和問題。如何發揮產權市場作用，積極促進公立醫院改革，還需要在實踐中不斷探索，不斷完善。