俄羅斯推出“外媒-外國代理人”法律修正案

高榮偉

日前，據俄媒報道，俄羅斯總統普京簽署了一項針對境內的“外媒-外國代理人”加強監管的法律修正案。該法案規定，自然人也將被認定為“外國代理人”。

據悉，俄羅斯頒布的新法案是對西方限制俄羅斯媒體活動的對稱回應。有媒體表示，“這一修正案可看作是對2017年出臺的《非商業組織法》中有關‘媒體外國代理人條款的補充，是俄反制美國和西方國家干涉俄羅斯內政的又一重要法律手段。”

擴大“外國代理人”認定范圍

法案革新點之一是自然人也可被認定是外媒-外國代理人。俄《消息報》報道稱，上述標準適用于實際上發揮著媒體作用，但在法律上未注冊為媒體的人，特別是那些涉及傳播社會政治信息的個體。因為以往外國代理人受《非商業組織法》管理，但該法并未明確覆蓋這一群體。

這項法律規定，與“外國代理人”合作并從外國獲得資金的個人可被認定為“外國代理人”;如果個人或俄羅斯法人傳播由“外國代理人”媒體創建和傳播的信息及材料，這些個人和法人可被列為“外國代理人”。根據新法案，被認定為“外國代理人”的媒體及個人在俄登記時需要注明這一身份，他們發布的所有信息也需要標明來源于“外國代理人”媒體。倘若它們違反信息傳播法規，其網絡資源將被屏蔽或者被罰款，其中對個人罰款為1萬～10萬盧布（1元人民幣約合9盧布），對法人罰款為50萬～500萬盧布。

據《俄羅斯報》報道，2018年，莫斯科法院就曾以“提交的報告沒能說明他們從‘新聞自由基金會得到資金的用途”為由，對俄《新時代》雜志罰款338000美元。截至目前，被俄司法部列為“外國代理人”的美國媒體有10家，包括“美國之音”、自由歐洲電臺—自由電臺等。

此外，根據該法律規定，其相關管理權限也有所變化。根據2017年出臺的《非商業組織法》中有關“媒體外國代理人”條款，俄司法部有權獨立認定“媒體外國代理人”;而根據普京此次簽署的法律修正案，俄司法部需要與外交部協調后共同認定“外國代理人”。根據規定，所有外國代理人，最終由俄羅斯司法部、內務部負責進行登記，而登記清單，將由俄司法部保存。

除了上述修改，俄法律界人士和媒體認為，此次的法律修正案與2017年出臺的《非商業組織法》中有關“媒體外國代理人”的條款仍有幾點相同之處。

其一，約束性質保持不變。無論是2017年的《非商業組織法》，還是普京剛剛簽署的法律修正案，一旦被認定為“外國代理人”，俄相關部門將對其采取的限制和約束政策沒有改變。俄國家杜馬負責調查外國干涉俄羅斯內政的議員瓦西里·皮斯卡廖夫指出，在被列入相關“外國代理人”清單后，自然人和法人實體仍然可以活動和發表信息，但需要滿足一系列強制性要求。例如，需要定期向俄司法部上交報告，說明資金來源、花銷、要達到何種目的以及管理人員情況。

其二，反制目標沒有改變。此次修正案對《非商業組織法》中有關“媒體外國代理人”條款所作的補充，仍然是對美國和西方國家干涉俄羅斯內政的反制措施，目標主體仍是美國和西方國家。正如俄國家杜馬信息政策、信息技術和通信委員會主席萊文所指出的，“修正案是針對其他國家對俄媒體不友好的對等回應”。

美國的《外國代理人登記法》

俄媒發表評論指出此次新修訂的法案，是對美國和西方國家最新一輪舉措的回應。此前，“今日俄羅斯”電視臺在美國被要求以“外媒—外國代理人”身份注冊。

據外媒報道，2017年11月30日，美國國會發表聲明稱，由于“今日俄羅斯”（RT）電視臺是作為“外國代理人”登記的，該臺記者被取消了國會采訪資格，決定立即生效。聲明中稱：“相關委員會行使了自己的權利，于2017年11月21日一致投票決定取消RT電視臺記者的采訪資格。”

此前，11月13日，美國負責國家安全事務的代理副總檢察長達納·博恩特（Dana J. Boente）發表聲明，稱已依《外國代理人登記法案》要求，將RT等媒體機構列入司法部“外國代理人”名錄，并挑明俄羅斯政府是其幕后主要“操控者”與“委托人”。他強調，美國公民有權知曉那些為他國利益而影響政府或公眾的行為主體，而所有被界定為“外國代理人”的機構，不論其所屬國家和民族，其在美國的行為則都應嚴格服從于美國法律，并以“外媒—外國代理人”身份注冊。

迫于無奈，RT電視臺在截止日前登記為了“外國代理人”，該電臺隨即失去了當年11月30日的國會采訪資格。隨后，RT電視臺自2018年4月1日起，喪失了在華盛頓區域的免費上星資格。雖然美國方面大肆宣稱此舉僅與RT電視臺的中轉公司將廣播執照拍賣相關，但俄羅斯方面認為停播與該電臺被迫登記為外國代理人有很大關聯。

在此次美俄的媒體戰中，美國對抗俄羅斯媒體主要依據的法案是美國的《外國代理人登記法》（FARA ，The Foreign Agents Registration Act）。那么，《外國代理人登記法》又是一個什么東西呢？

所謂《外國代理人登記法案》，即是1938年10月經美國國會批準而頒布的“聯邦信息披露法令”的重要組成部分。1938年，為了防止外部勢力滲透，美國頒布了《外國代理人登記法》。該法案規定，凡是受到外國直接或者間接委托在美國從事活動的個人或者組織，都必須到美國司法部登記。該法案明文規定，“在政治或‘準政治層面代表外國利益的主體，須定期披露、公開與外國委托人之間的聯系，以及受其經濟資助、支持所施行的相關行為與活動”。

FARA第611節詳細規定了受FARA約束的“外國代理人”的概念。“外國代理人”主要指外國委托人的代理、代表，或受外國委托人直接或間接控制，或接受外國委托人資助等人士，為外國委托人的利益，在美國境內開展政治活動，或從事擔任公共關系顧問或宣傳代理、收集或分發捐款或貸款、與美國政府或官員接觸等準政治活動。其中，“外國委托人”是與“外國代理人”相對應的概念，主要包括外國政府、外國政黨、美國境外的個人或其他主體，以及根據外國法設立或主營業地在國外的合伙、協會、公司或組織等。

值得注意的是，在美國，只要滿足一份復雜清單中的一個標準就會被認定是外國代理人（并且法律適用范圍非常有選擇性）。此外，在美國，與外媒-外國代理人合作的任何人都可能落入外國代理人相關法律的監管范圍。可以說，美國頒布的《外國代理人登記法》不僅是一個非政府組織登記法，也是一個全面監督控制外國機構或者外國人在美國境內活動的法律。

美國頒布的《外國代理人登記法》，一個重要目的就是為了控制外國政府、企業、非政府組織和個人在美國的活動。如果被認定為外國代理人，那么，在美國的一舉一動都將會受到嚴密監督控制，如果是新聞機構，有可能會因為代理人身份而被拒絕進入白宮參加新聞報道活動。

此后，美國政府多次修改《外國代理人登記法》，不斷擴大該法的適用范圍。當初美國頒布《外國代理人登記法》，目的是為了防止外部勢力介入美國的內部事務，干擾美國正常社會秩序，修改后的《外國代理人登記法》則成了美國的“打手”，限制外國媒體在美國的采訪報道活動，目的就是要在美國國內形成嚴密的新聞審查和監督控制系統，防止外國媒體客觀報道后美國人民了解事實的真相。

據此法案，RT在美國被迫注冊為“外國代理人”，業務將受到更多限制，如無法進入國會采訪，必須定期申報財務和人事信息等。作為回應，俄羅斯也啟動了針鋒相對的反制措施。2019年11月26日，俄羅斯總統普京簽署了《非商業組織法》中有關“媒體外國代理人”法案。

美國對此深表擔憂

俄媒指出，俄羅斯法律修正案是俄反制美國和西方國家干涉俄羅斯內政的又一重要手段。此前，俄國家杜馬（議會下院）于2019年8月成立了“外部勢力干預俄內政”特別調查委員會，最主要目的就是對美國和西方國家對俄境內反對派勢力的支持進行調查和取證，包括資金支持。

美方對俄羅斯的新法案表示擔憂。美國國務院發言人摩根·奧爾塔古斯表示，美國對俄羅斯議會倉促批準有關“外國代理人”的法案感到震驚。美方認為，俄羅斯新法案可能被用于打壓獨立的聲音。

對此，俄羅斯國家杜馬國際關系委員會第一副主席德米特里·諾維科夫近日在接受RT電視臺采訪時不無諷刺地說：“當俄羅斯開始采取措施保護自己的信息空間時，首先要對美國的所謂‘經驗進行研究”。他還補充說，是美國自己“教會所有人如何對待外國代理人的同時，還不斷在旁邊實踐”。事實上，俄羅斯決定采取措施保護信息空間安全時，在立法方面，首先參考和研究的就是美國的經驗。

俄駐美大使館之后在推特上敦促華盛頓停止干涉俄羅斯內政。俄新社2019年12月3日稱，俄國家杜馬安全與反腐委員會主席皮斯卡列夫表示，新法案并非限制言論自由，而是對歐美國家對俄駐外記者采取類似措施的回應。俄聯邦委員會維護國家主權委員會主席克里莫夫表示，俄羅斯通過行政手段規范“外國代理人”的行為，而不像某些國家讓“外國代理人”入獄5年。

時下，美俄間圍繞“外國代理人”法律修正案展開的新一輪博弈受到國際社會廣泛關注。分析人士指出，俄羅斯與美國之間的博弈已從政治、經濟、軍事等“硬實力”層面，目前已全方位擴展至媒體與文化的“軟實力”維度。