南京市工礦廢棄地復墾利用探討

袁哲路 曹佳

[提要] 本文從工礦廢棄地復墾的內涵及意義開始，深入分析當前工礦廢棄地復墾工作在空間規劃、耕地質量以及資金保障等方面存在的問題，結合南京實際，對今后如何更好地開展工礦廢棄地復墾工作進行思考。

關鍵詞：工礦廢棄地;復墾利用;南京

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月20日

一、工礦廢棄地復墾利用內涵及意義

工礦廢棄地復墾利用，是指將歷史遺留的工礦廢棄地包括交通、水利等基礎設施廢棄地等加以復墾，在治理改善生態環境基礎上，與新增建設用地相掛鉤，合理調整建設用地布局，確保建設用地總量不增加、利用更集約，耕地面積不減少、質量不降低的土地整治措施。

現階段，隨著我國工業化進程的不斷加快，工礦企業在發展的同時也占用了大量的土地資源，造成資源緊缺。工礦廢棄地的復墾利用不僅能夠緩解工礦用地緊張問題，還能夠有效地改善生態環境問題。為了提高工礦廢棄地的利用率，國土資源部決定試點逐步開展工礦廢棄地復墾利用工作。這一決定的實施有效地緩解了城鎮建設用地需求，重新改造工礦廢棄地，創新了土地利用模式，有效地改善了區域環境，促進可持續發展。

二、工礦廢棄地復墾利用工作發展歷程

早在增減掛鉤工作開始施行時，拆舊區除了村莊還存在廢棄工礦用地。工礦廢棄地復墾作為單獨的一類項目開始施行是從2012年開始，國土資源部印發了《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》（國土資發[2012]45號），確定在江蘇、河北等十個省開展工礦廢棄地復墾利用地點工作。

2012年11月，江蘇省國土廳下發《關于做好工礦廢棄地復墾項目庫建設工作的通知》（蘇國土資函[2012]832號），明確了江蘇省內徐州、常州等5個試點地區，南京尚不在試點范圍之內。

2013年11月，江蘇省國土廳下發《關于做好工礦廢棄地復墾項目庫建設工作的補充通知》（蘇國土資發[2013]273號），對工礦廢棄地復墾適用的圖斑地類作了補充。

2014年1月，江蘇省國土資源廳印發《江蘇省工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》，同年南京市編制了《工礦廢棄地復墾專項規劃》（2014-2016）。

2015年8月，國土資源部印發《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點辦理辦法》。

2015年南京市首次建立工礦廢棄地復墾項目庫，第一年項目包括江寧、高淳兩個區，工礦廢棄地復墾在南京市正式開始施行。

三、南京市工礦廢棄地復墾利用現狀

南京市的大地構造位置屬于揚子板塊，地層發育齊全，地質構造復雜，礦產資源較為豐富，礦業生產歷史悠久，相關產業發達，開山采石、取土制磚等采礦和建材生產行業在地區經濟發展、群眾致富方面做出了顯著貢獻，但同時也遺留下了為數眾多的工礦廢棄土地。根據2013年底工礦廢棄地現狀調查，南京市工礦廢棄地規模共計3，997.82公頃，其中礦山宕口2，672.36公頃、磚瓦窯廠506.04公頃、交通水利設施廢棄地713.83公頃、其他廢棄地105.69公頃。各區都有分布，主要集中在江寧區和六合區，分別為1，478.88公頃和1，417.13公頃，占全市的72.44%;浦口、高淳兩區規模分別為642.48公頃、333.65公頃，分別占16.07%、8.35%;溧水、棲霞、雨花臺三區最小，分別為68.20公頃、37.44公頃、20.04公頃，三區合計共占3.14%。這些缺乏治理的工礦用地，不僅破壞了土地生態環境，增加了地質災害隱患，還造成了大量土地資源浪費，占用了全市的建設用地發展空間。工礦廢棄地開展復墾利用，對促進耕地保護和礦山環境治理恢復，合理調整建設用地布局，促進土地集約利用和優化配置，能起到重要作用。

在工礦廢棄地復墾項目庫建立以前，南京市的工礦廢棄地復墾利用工作都是在增減掛鉤項目庫下進行的，2007～2014年總體量較大，年均項目數約29個，建設規模約196公頃，新增農用地約190公頃，新增耕地約180公頃;工礦廢棄地復墾試點以后，增減掛鉤項目庫下的廢棄工礦復墾量明顯減少，2015～2018年年均項目數約15個，建設規模約45公頃，新增農用地約44公頃，新增耕地約40公頃。

四、工礦廢棄地復墾工作面臨的困難

（一）用地需求下降，地方復墾動力不足。2014～2016年省廳給南京市下達的工礦廢棄地復墾利用規模為5，000畝，但實際南京市工礦廢棄地復墾完成只有494.86畝，地方復墾動力不足。

（二）專項規劃實施效果未達預期。一是規劃年限內目標未達成：2014～2016年復墾目標59，967.3畝，實際復墾494.86畝，即使加上增減掛鉤2014～2016年內廢棄工礦復墾規模5，091.7畝，也遠未達到復墾目標;二是缺乏2017年以后的專項規劃。

（三）新增耕地質量難以保證。復墾耕地質量與建新占用耕地質量短期內難以匹配《試點辦法》規定，復墾耕地的數量和質量不得低于建新占用耕地的數量和質量。然而實踐中，即便條件較好的工礦廢棄地，復墾后也需3～5年管護才能達到建新區占用耕地同等質量。

（四）復墾成本高、資金籌措方式單一。工礦廢棄地以丘陵山區分布為主，平原次之。其歷史遺留的開礦采砂等工業活動分散，造成現有復墾地現狀自然條件較差、分布零散，復墾對于水和土資源的需求量較大，尤其是復墾為耕地受地形和氣候條件的限制較大，耕地肥力等級難以達到掛鉤區地塊對應等級。因此，該部分廢棄地復墾難度較大，勢必會增加相應復墾過程中的成本，與平原區集中連片的復墾區域相比復墾難度大。目前復墾資金主要由政府財政資金保障，缺乏社會資本參與。

（五）指標流轉政策限制，經濟效益不突出。指標流轉范圍受限，級差收益得不到顯化。目前，工礦廢棄地復墾利用指標尚未在市域范圍內流轉，部分區工礦廢棄地資源豐富，但受當前指標流轉政策限制，節余指標使用等各項指標制度未正式統一規范。

五、提高工礦廢棄地復墾工作水平的具體對策

有效解決工礦廢棄地復墾過程中的困難和問題，不僅能提高地方部門工作積極性，大力推進廢棄地復墾進度;也有利于改善工礦廢棄地生態環境，使人民共享生態改革釋放的紅利。基于此，提出以下對策建議：

（一）建立健全制度，細化配套政策。盡快重新編制專項規劃、出臺實施方案編制指導意見等文件;并制定工礦廢棄地復墾利用指標交易辦法等規范性文件，為工礦廢棄地試點工作穩步推進提供更加全面的制度保障。

（二）做好政策解釋，加強項目庫建設。對各區做好政策解釋，符合工礦廢棄地復墾項目申報條件的，鼓勵申報工礦廢棄地復墾項目，原則上不再申報增減掛鉤復墾項目。加強與省級部門對接，配合做好驗收出庫工作。

（三）強化地塊分類指導，切實履行占補平衡

1、無污染工礦廢棄地。磚窯廠、采砂廠、取土場、水工建筑等明顯無污染的廢棄地類型，可經過翻耕、客土等方式直接復墾利用，驗收時重點檢查耕地質量等級是否達標。允許復墾項目驗收合格后，可在縣級人民政府制定復墾耕地質量級別提升方案并經專家論證通過，繳納復墾質量提升保證金，承諾在3～5年達到相應復墾質量要求，確保實現復墾耕地質量等級不低于建新占用耕地質量的前提下，可先行使用建新指標。

2、未確定污染工礦廢棄地。舊校址、辦公用地、垃圾堆場和煤礦等，應先調查清楚有無污染，無污染物使用的可參照采砂廠、取土場、磚窯廠類的處理方式進行。反之，先進行土壤污染物的檢測。若檢測結果僅為輕微污染的，經土壤污染修復達標后再進行復墾;若為中度或重度污染，不應復墾為耕地。

3、污染工礦廢棄地。農藥、重金屬等危害嚴重的化工類工礦廢棄地，不得復墾為耕地。

（四）加強生態修復研究，提高技術質量。工礦廢棄地復墾屬于生態修復的一部分，復墾的工藝和方式應與一般的土地復墾項目不同，不僅要結合廢棄地的生態環境，還要考慮以往的利用情況，如采礦塌陷區需考慮地下水系、排澇、重金屬污染等問題，水工建筑需考慮防洪等問題。這些都要求我們必須加強生態修復相關研究。

（五）積極搭建融資平臺，做好資金保障

1、財政資金托底。一方面工礦廢棄地復墾項目作為土地綜合整治項目的一種類型，在安排土地綜合整治項目資金時應統籌資金分配，財政資金應優先保障這一類型項目以確保生態環境改善;另一方面復墾建新指標也可以負擔大部分成本甚至節余。

2、完善廢棄地復墾利用優惠政策和鼓勵措施。鼓勵運用市場化機制，創新復墾資金籌措渠道，建議建立以政府投資為主體，深化與金融機構的合作，引導集體和社會經濟實體共同投資的多層次、多元化、多渠道的融資平臺，鼓勵地方政府和社會資本以PPP項目方式，合作開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用。探索社會資本參與建新指標流轉收益分成方式。

六、結語

工礦廢棄地的復墾利用對于改善生態環境，促進工礦區的經濟轉型具有深刻的意義。工礦廢棄地復墾利用工作能夠最大限度地保護耕地，優化建設用地布局，提高土地資源的綜合承載力。通過做好工礦廢棄地復墾利用的政策保障、資金保障、技術保障，在試行中不斷總結經驗，才能有效地保障工礦廢棄地復墾利用工作的效果。

主要參考文獻：

[1]蒲玲媛.徐州市工礦廢棄地復墾利用對策研究[R].第十一屆徐州科技論壇，2013.

[2]謝川，徐光榮.工礦廢棄地復墾存在的問題與對策——以四川省為例[J].農村經濟與科技，2017（23）.