國(guó)際海底治理的國(guó)際法意義與中國(guó)作為

周江 張濟(jì)坤

一

海洋是戰(zhàn)略資源的重要基地，國(guó)際海底更是沉積著極為豐富的礦產(chǎn)資源。1970年第25屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床洋底與下層土壤的原則宣言》，明確國(guó)際海底及其資源為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，其勘探開發(fā)應(yīng)為全人類謀福利，并應(yīng)特別顧及發(fā)展中國(guó)家的利益和需要。此后，“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則被納入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），明確指出國(guó)際海底內(nèi)的活動(dòng)應(yīng)為全人類的利益而進(jìn)行。任何國(guó)家或自然人、法人，不應(yīng)將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有。但在實(shí)踐中，該原則卻經(jīng)常被不同利益相關(guān)方做出截然不同的解讀。

為落實(shí)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，《公約》設(shè)立國(guó)際海底管理局，代表全人類行使對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利，并在無(wú)歧視的基礎(chǔ)上公平分配從“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)取得的財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)保護(hù)海洋環(huán)境。為了對(duì)深海采礦這一具有巨大潛力的行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，國(guó)際海底管理局自1994年成立以來，根據(jù)《公約》和《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》）的相關(guān)規(guī)定，至2012年相繼制定了“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核、多金屬硫化物以及富鈷鐵錳結(jié)殼的探礦和勘探規(guī)章。在此過程中，國(guó)際海底管理局法律和技術(shù)委員會(huì)陸續(xù)頒布了若干指南。這些規(guī)章和指南為國(guó)際海底制度有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

隨著國(guó)際海底活動(dòng)逐漸由勘探轉(zhuǎn)向開發(fā)，國(guó)際海底管理局從2012年開始為“區(qū)域”開發(fā)制定規(guī)章。2019年3月，國(guó)際海底管理局審議并公布了最新的開發(fā)規(guī)章草案，與以往一樣，各利益攸關(guān)方意見無(wú)法調(diào)和，草案討論進(jìn)程緩慢而艱難。不同的意見實(shí)質(zhì)上是各方利益的博弈，其中被討論最多的問題包括惠益分享機(jī)制、繳費(fèi)制度、承包者權(quán)利與義務(wù)以及環(huán)境保護(hù)等。

二

中國(guó)于20世紀(jì)70年代末開始對(duì)國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)查，并于1990年成立了中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)。目前，一方面，中國(guó)作為國(guó)際海底管理局理事會(huì)成員，積極推動(dòng)國(guó)際海底管理局規(guī)則、規(guī)章的制定，并無(wú)償為廣大發(fā)展中國(guó)家的專業(yè)人員提供相關(guān)深海勘探技術(shù)培訓(xùn)；另一方面，中國(guó)作為承包者的擔(dān)保國(guó)，先后擔(dān)保中國(guó)多家公司與國(guó)際海底管理局簽訂深海礦產(chǎn)勘探合同。無(wú)論在數(shù)量還是覆蓋面積方面，中國(guó)擔(dān)保的國(guó)際海底勘探礦區(qū)都是各成員國(guó)中最大的。

為更好履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任和義務(wù)，保障和促進(jìn)國(guó)際海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)有序進(jìn)行，中國(guó)在2016年頒布了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，并于2017年頒布實(shí)施了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》等3個(gè)涉及“區(qū)域”內(nèi)勘探活動(dòng)的規(guī)范性文件，充分顯示了中國(guó)對(duì)國(guó)際海底治理的重視以及作為擔(dān)保國(guó)的誠(chéng)意。

中國(guó)是國(guó)際海底事務(wù)的積極參與者和貢獻(xiàn)者。國(guó)際海底管理局法律和技術(shù)委員會(huì)以及財(cái)務(wù)委員會(huì)都有中國(guó)籍委員，中國(guó)政府每年都會(huì)派出代表團(tuán)參加國(guó)際海底管理局大會(huì)，并積極參與各項(xiàng)議題的討論。針對(duì)開發(fā)規(guī)章的制定，中國(guó)明確希望該規(guī)章嚴(yán)格遵循《公約》和《協(xié)定》精神，清晰界定“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)活動(dòng)中有關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)調(diào)開發(fā)規(guī)章的制定應(yīng)從當(dāng)前多方面的實(shí)際情況出發(fā)，基于客觀事實(shí)和科學(xué)證據(jù)，循序推進(jìn)，確立相適應(yīng)的制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并借鑒各國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)。這充分體現(xiàn)了中國(guó)堅(jiān)持國(guó)際海底“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的原則。

三

黨的十九屆四中全會(huì)指出，高舉構(gòu)建人類命運(yùn)共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)多邊主義和國(guó)際關(guān)系民主化，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革。國(guó)際海底治理是國(guó)際治理的重要組成部分，人類命運(yùn)共同體理念蘊(yùn)含的合作、開放、互利共贏理念，與國(guó)際海底“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則相貫通。作為國(guó)際社會(huì)負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)應(yīng)為推進(jìn)國(guó)際海底治理向公平合理方向發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

深度參與國(guó)際海底開發(fā)規(guī)則的制定。目前，國(guó)際海底制度主要包括《公約》《協(xié)定》以及《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》等。隨著國(guó)際海底活動(dòng)重心由勘探向開發(fā)過渡，開發(fā)規(guī)章的制定已被列為國(guó)際海底管理局的優(yōu)先事項(xiàng)。只有秉持共商共建共享的全球治理觀，深入?yún)⑴c研究開發(fā)規(guī)章制定中的關(guān)鍵問題，才能發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)積極完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，為即將進(jìn)行的開采活動(dòng)提供制度保障。

重點(diǎn)推動(dòng)建立具體可操作的惠益分享機(jī)制。《公約》在“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則下，強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)全體在國(guó)際海底內(nèi)利益共享，但并未細(xì)化利益分配規(guī)則。《協(xié)定》雖然確立了基于市場(chǎng)機(jī)制和健全商業(yè)原則的利益分配制度，對(duì)《公約》中的經(jīng)濟(jì)援助制度、稅費(fèi)制度、技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度等進(jìn)行了重大修改，但總體而言，現(xiàn)有分配制度缺乏具體操作規(guī)則，需進(jìn)一步完善。應(yīng)秉承合作共贏的理念和義利相兼、義重于利的正確義利觀，將利益共享置于區(qū)域資源分配秩序的核心環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)相關(guān)利益攸關(guān)方利益，推動(dòng)建立具體可操作的惠益分享機(jī)制。

精心設(shè)計(jì)資源開發(fā)與共享的爭(zhēng)端解決機(jī)制。國(guó)際海底開發(fā)共享過程中的爭(zhēng)議，既可能產(chǎn)生于締約國(guó)之間、締約國(guó)和國(guó)際海底管理局之間，也可能產(chǎn)生于合同當(dāng)事各方之間、國(guó)際海底管理局和符合條件的未來承包者之間、國(guó)際海底管理局和締約國(guó)及承包者之間，等等。爭(zhēng)議的解決除可適用《公約》相關(guān)規(guī)定外，還受國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭帶有強(qiáng)制性的管轄。隨著開發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)，爭(zhēng)議類型越來越多，爭(zhēng)議內(nèi)容越來越復(fù)雜。只有倡導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)話協(xié)商和互利合作，建立當(dāng)事人更具自主性、解決方式更具選擇性、處理過程更具靈活性的爭(zhēng)端解決機(jī)制，才能定紛止?fàn)帯⑼七M(jìn)合作。

高度重視國(guó)際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。《公約》特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋環(huán)境的重要性，要求開展全球性和區(qū)域性合作、技術(shù)援助、環(huán)境監(jiān)測(cè)以及擬訂可執(zhí)行的國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法，以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染。國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)對(duì)于技術(shù)、人力、財(cái)力、物力的要求都很高，我們應(yīng)秉持人與自然和諧共生的理念，加強(qiáng)與其他國(guó)家、國(guó)際組織的合作，努力提高海洋環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)水平，為國(guó)際海底管理局的海洋環(huán)境保護(hù)制度與規(guī)則提供智力支持。

（摘自2019年12月31日《光明日?qǐng)?bào)》。作者分別為西南政法大學(xué)海洋與自然資源法研究所所長(zhǎng)、研究員）