培育期都市圈規劃策略研究

宋云婷

摘? 要：當前我國城鎮化已經進入到中心城市帶動都市圈，都市圈帶動城市群，從而進一步帶動區域發展的階段。國家發改委下發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出“培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。”都市圈規劃要尊重都市圈發展的客觀規律，厘清都市圈的發展階段和動力機制，本文在分析都市圈發展階段及其特征的基礎上，以長春都市圈為例，逐步剖析現狀特點、問題及主要矛盾，并形成規劃策略要點，為其他培育型的都市圈的規劃編制和政策制定提供參考。

關鍵詞：長春都市圈? 發展階段? 規劃策略? 研究

中圖分類號：F291? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-098X（2020）12（b）-0152-03

Abstract： At present， China's urbanization has entered the stage where the central city drives the metropolitan area， and the metropolitan area drives the urban agglomeration， thereby further driving the regional development. The National Development and Reform Commission issued the "Guiding Opinions on the Cultivation and Development of Modern Metropolitan Areas" proposing to "cultivate and develop a group of modern metropolitan areas， forming new regional competitive advantages， and providing high-quality development and economic benefits for urban agglomeration. "The planning of the metropolitan area must respect the objective laws of the metropolitan area development， clarify the development stage and dynamic mechanism of the metropolitan area， based on the analysis of the development phase and characteristics of the metropolitan area， this article takes the Changchun metropolitan area as an example，gradually analyze the status quo characteristics， problems and main contradictions， form the key points of the planning strategy to provide a reference for the planning and policy formulation of other cultivated metropolitan areas.

Key Words： Changchun metropolitan area; Development stage; Planning strategy; Research

1? 都市圈及其發展階段特征

1.1 都市圈及其概念

都市圈的產生要遠遠晚于城市的產生，它是城市地域空間形態演化的高級形式，也是大城市發展到一定階段所出現的一種空間現象[1]。一般認為“都市圈”是指由一個或多個核心城鎮以及與這個核心具有密切社會、經濟聯系的具有一體化傾向的臨接城鎮與地區組成的圈層式結構[2]。國內外學者認為都市圈的內涵至少包括三方面含義：一是要有強大的中心城市，擁有較大的人口基數和人口密度，國內外對人口基數的界定有一定的差距，其中美國認為中心城市人口規模應達到5萬人，周一星等（2000年）認為中心城市應是非農業人口超過20萬的地級市[3]，寧越敏（2011）將第五次人口普查中城市區域人口50萬以上作為中心城市[4];二是外圍城市與中心城市應有密切的聯系，并且以非農活動為主;三是具有一定規模的通勤行為，美國標準為通勤率單向15%或雙向20%，我國學者提出可以用非農化水平代通勤流指標。而隨著手機信令等大數據的應用，通勤化率指標有了一定的量化依據。

1.2 都市圈的發展階段及其特征

在都市圈形成的初級階段，集聚是主要驅動力;在都市圈的成長階段，集聚與擴散共同構成主要驅動力;在都市圈的成熟階段，擴散是主要驅動力[5]。有的學者認為都市圈的發展大致經歷了中心集聚、近域擴散、均衡與特色發展三個特征鮮明的發展階段[6]。有的學者基于對歐、美、日等國家或地區都市經濟圈發展歷程的分析，將都市圈發展概括為5個階段，分別是強核階段、外溢階段、布網階段、整合階段和耦合階段[7]。《中國都市圈發展報告2018》中將都市圈根據發展水平差異，將都市圈分為成熟型、發展型和培育型三個層級。

從發展階段來看，長春都市圈處于明顯的單中心結構，中心城市的首位度處于增長階段，但是與外圍縣市的聯系強度不密，雖然出現了部分發展期都市圈的特征，中心城市的部分職能出現外溢，但外溢主要局限在近域圈層，都市圈發展仍以核心區的極化作用為主，因此判斷長春都市圈是培育期都市圈。

2? 長春都市圈的現狀特征

2.1 弱核牽引，缺少強有力核心支撐

都市圈呈現明顯的“單中心”結構。從手機信令數據來看，都市圈20%的人員流動為向心型，從貨運大數據分析來看，都市圈50%的物流為向心型，從夜間燈光數據來看，長春市的燈光強度占總強度的70%。從城鎮分布來看，除長春外，都市圈其他城市體量均較小，為缺少中型城市發展支撐，尚未形成大、中、小城市協調發展的格局。與此同時，2017年長春都市圈中心城區人口密度為363.7人/m2，人均GDP為86465元，在發展型都市圈中心城市和橫向比較中，均處于下游。

2.2 聯系不密，都市圈城鎮各自為政

長春都市圈的一體化區域集中在近域圈層，城際合作任重遙遠，城市間人流、物流量排名靠前的是松原市—前郭縣、長春市—德惠市、長春市—公主嶺市、長春市—農安縣，占總數的50%以上。各城市聯系不緊密，主導產業同質化嚴重，80%以上的開發區以加工業、制造業為主導產業，60%以上的開發區主導產業包含汽車產業。

2.3 孤立封閉，對外開放程度待提升

從投資流來看，長春都市圈相互投資量較低，長春市與外圍城市之間企業互相投資規模僅為46億元，投資往來不活躍。從通道樞紐建設來看，航空樞紐等級較低，吞吐能力不足，西部鐵路聯系較弱，既有普速鐵路等能級偏低，高等級公路建設緩慢，規劃的長太、延長、長春經濟圈環線等高速公路均未建成。

3? 長春都市圈規劃策略辨析

3.1 弱資源約束下的空間精明增長策略

3.1.1 向城市要發展，堅持城市精明增長

以“大集中、小分散”為區域發展空間組織主要模式，做大做強中心城市;大力發展中小城市（縣），支持中心城市近郊縣、產業強縣、資源富集縣發揮比較優勢，參與區域產業分工協作;實施小城鎮建設示范工程，支持重點鎮加快發展，打造一批工業強鎮、商貿特色鎮、旅游名鎮。

3.1.2 向鄉村要空間，堅持鄉村精明收縮

應對農村人減地增的失調局面，應進一步整合鄉村建設用地，引導鄉村合理布局。不斷改善農村人居環境，按照“多規合一”的要求統籌推進村莊規劃編制與實施，提高規劃科學性與約束性。按照農業耕作半徑、土地規模化經營、農業多元化組織進行生產空間優化，引導中心村的建設，并按生活服務圈的理念進行相對集中的生活空間配套。落實《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》要求，強化城鄉統籌政策創新。

3.1.3 向生態要效益，堅持生態精明增值

目前我國處于由投資驅動階段向創新驅動和生態驅動發展來轉變的關鍵時期，逐步的由城市的土地回路（房地產），開始向知識產權和生態資源來轉移。未來應緊抓由生產導向向消費導向轉型發展的契機，向生態要效益，充分發揮市場決定作用，將經營理念引入生態資源保護中，重點依托生態資源發展影視文化、科技研發、休閑度假等現代服務業，實現高端服務業職能的集聚發展。

3.2 弱開放水平下的區域合作關系重塑

3.2.1 深化國際合作，構建聯通國際的物流大通道

打造“通道+樞紐+網絡”的物流運行體系，推動物流資源優化配置。統籌布局貨運場站、物流中心等，鼓勵不同類型樞紐協同或合并建設，支持城市間合作共建物流樞紐。發達的區域性軌道交通是都市圈同城化高效運行的基本條件，加快完善東北地區的交通網絡，構建以長春為核心，橫貫東西、縱貫南北、內暢外聯的都市圈對外運輸大通道，對外高效統籌區域交通運輸資源。構建“米字型”高鐵網絡，實現市市通高鐵。

3.2.2 加強對口合作，抓住一切機遇拓展國內市場

深化落實《吉林省與浙江省對口合作實施方案》《天津市與長春市對口合作實施方案》，加強對口合作，飛地合作，積極承接產業轉移;以“市長經濟”為切入點，加深高層互動，深化與杭州市的全方位、多領域合作，以“通長通”高鐵謀劃建設為契機，以科左中旗保康工業園區和物流園區為載體，深化長通一體化合作。

3.2.3 做實圈際合作，共建東北地區城鎮發展連綿帶

加強與沈陽經濟區產業合作。推動整車、零部件企業聯動，在新能源汽車和智能汽車關鍵零部件開發合作，共同打造具有國際競爭力的區域零部件產業集群和創新中心。加強與哈爾濱都市圈合作。加強商用遙感衛星在農業生產、氣象監測、森林保護、病蟲害防治建設等方面應用合作，共建智慧城市、智慧農業和智慧林業。圍繞優勢糧食品種，在育種技術、耕地質量、防災減災、秸稈開發利用等方面開展全方位合作，鼓勵食品精深加工合作，共同打造黑土地有機產品。

3.3 弱流向聯系下的網絡重構思路

以產業集群為載體，建設開放創新產業體系。構建以數字經濟為依托，以汽車產業、石油化工、農產品加工、裝備制造、醫藥大健康、現代輕紡為主導的“6+1”主導產業體系。以產業集群培育為抓手，依托各自產業基礎，推動長春、吉林、四平、遼源、松原等城市間產業分工協作和錯位發展，強化區域間上下游產業緊密銜接，促進形成布局合理、分工有序、錯位發展、互動融合的產業格局。

3.4 弱核心帶動下的強核集聚策略

3.4.1 以價值重構為依托，推動創新載體要素集聚

推動價值重構，推動產業高端化發展。按照“服務業向上、工業向下”的原則，抓住價值鏈的核心環節，推動長春市集聚創新要素和樞紐職能，提升經濟密度、增強高端服務和核心研發功能，適度考慮配套制造業的近域轉移和低端制造業的城際轉移。

3.4.2 以服務升級為突破，推動人口要素向心集聚

實施省會城市戰略，通過提高核心區域人口聚集程度。完善土地、就業、住房、醫療、教育等人才吸引和落戶政策，吸引勞動力向中心城市集聚，引導農業轉移人口向都市圈核心區有序轉移。推進高質量城鎮化發展，強化人口和產業聯動發展，形成人口與勞動力、資金等生產要素同向流動的機制。

3.5 弱治理水平下的體制機制創新

3.5.1 創新體制機制

長春都市圈可以考慮超越市長聯席會、主任聯席會等區域經濟合作組織，直接成立類似都市圈管理委員會的行政機構，賦予一定程度的資源調配權;設立強大的發展基金，都市圈規劃重點項目爭取國家財政支持;積極推進城市聯盟建設，在產業合作、聯合招商、利益共享等方面發揮更大的作用。

3.5.2 堅持項目引領

重點謀劃補齊關鍵節點、具有戰略引領作用的交通項目，產業關聯度高、上下游配套能力強的產業項目和符合新基建建設要求、提升治理能力的創新基礎設施項目，實行項目全過程監督、全方位服務、精細化管理、節點化監督，以高質量項目引領高質量發展。

3.5.3 謀劃區劃調整

突破城市行政管轄范圍，在區域或國土范圍內審視各個城市所應承擔的功能，避免所有城市功能向單一中心的不必要集中是避免城市規模過大、密度過高的關鍵。結合核心圈空間布局，適度整合老城區行政區劃，及時回應社會及市場需求，消除不同政區之間形成的體制壁壘;著力推進市帶縣模式轉向都市圈行政區劃模式，謀劃德惠、農安、公主嶺撤市（縣）變區。

參考文獻

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