為何區域經濟一體化再次成為潮流

張麗娟

近年，經濟全球化已經進入新階段，特征之一就是新一輪區域經濟一體化的推進和創新。區域貿易協定（Regional Trade Agreements， 簡稱RTAs）則是區域經濟一體化的重要載體。一般意義上的區域貿易協定，既包括兩國間談判簽署的雙邊協定，也包括區域內或跨區域多國簽署的協定，是為消除成員間的貿易壁壘、規范彼此間貿易合作關系而簽訂的互惠貿易安排。依據區域組織性質不同和區域經濟一體化的發展程度高低，區域貿易協定可以劃分為優惠貿易安排、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟等形式，大多數區域一體化協議采用自由貿易協定的形式。

歷史上，區域經濟一體化歷經數次浪潮。第一次浪潮發生在20世紀中葉以前，以歐洲區域經濟一體化為代表，歐洲共同體模式是其中的典范;20世紀80年代后期出現、90年代盛行的第二次區域經濟一體化浪潮波及廣泛，東盟發起區域合作進程，以東盟為中心的區域合作機制開始建立，1991年南美地區最大的經濟一體化組織——南方共同市場（MERCOSUR）建立，1994年北美自由貿易區（NAFTA）建立，另一項標志性事件是1999年歐元正式啟動，標志著歐洲進入一體化高級階段。

進入21世紀以來，全球經濟區域一體化呈加速發展趨勢，區域貿易協定增多。2018年12月，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）正式生效。在北美，《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）于2018年9月簽署、2020年1月在美國國會通過。發達經濟體之間也通過談判達成了歷史上從未有過的雙邊貿易協定，2019年2月《歐日經濟合作伙伴關系協定》生效，2020年1月美日貿易協定生效。上述這些區域貿易協定都包含了環境保護、數字貿易等新議題，還增加了“原產地原則”適用的高標準。在非洲，2018年由非洲44國簽署的非洲大陸自由貿易區（AfCFTA）協議，為深化非洲聯盟成員國之間的貿易一體化提供了有效的機制安排。在亞太，2010年建成的中國-東盟自由貿易區獨具特色。目前，“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）的談判正處于關鍵時刻，各方有望在2020年底前正式簽署?？梢哉f，新一輪區域經濟合作正當其時。

303個區域貿易協定已生效實施

二戰后國際貿易治理體系的核心是關貿總協定（GATT）。作為臨時協定，GATT通過多邊談判將不同經濟發展水平的成員納入到同一多邊貿易框架體系內管理，為各國確立國內貿易政策和構建永久性國際多邊貿易治理體系奠定了重要基礎。因此，GATT對戰后國際貿易與投資的發展功不可沒，其框架下的貿易議題也從最初的貨物貿易擴展到了服務貿易。與此同時，GATT允許各成員方談判和簽署區域貿易協定，這為后來區域經濟合作機制的發展提供了重要前提。1995年，世界貿易組織（WTO）取代GATT，建立了更加完善的規則體系，涉及更加廣泛的貿易議題，對全球化階段的貿易與投資增長做出了重大貢獻。自烏拉圭回合后，WTO議程進展緩慢，多哈回合失敗，促使各國轉向區域貿易協定。遺憾的是，眼下WTO面臨改革危機，160多個成員方通過談判達成共識的難度越來越大了。隨著全球貿易新議題不斷增加，這個唯一的國際多邊貿易治理體系在制度安排上也有些落伍的成分，迄今為止仍未將數據貿易、環境保護和勞工標準等貿易新議題納入其規則體系，各方在如何改革方面仍缺乏共識。與WTO改革的困境形成鮮明對照，目前區域經濟合作下的區域貿易合作機制建設不斷取得創新和拓展，區域貿易協定的簽署也不斷涌現。據WTO統計數據，截至2020年1月17日，有303個區域貿易協定已生效實施，區域貿易合作總體上呈上升趨勢，并受到越來越多國家的關注。

在WTO之外推動區域經濟合作機制的建立有其必然性和可行性。一是各國政府將區域合作視作國家戰略的重要組成部分予以政策支持;二是WTO規則允許成員方談判和簽署區域貿易協定;三是區域貿易合作機制不僅使那些在WTO體系內無法實現的貿易規則得以實現，而且還具有降低區域內貿易壁壘、促進貿易擴展和擴大貿易自由化的效應。從這一意義上看，無論是雙邊、三邊還是諸邊的區域貿易協定，都是有益的。

按照WTO的原則，成員方有義務通知WTO秘書處其所簽署和參加的區域貿易協定。根據WTO的數據，從GATT誕生到1994年近五十年間，秘書處總計收到124項關于區域貿易協定的通知。而從1995年WTO成立到2005年的十年間，共有206項通知送達WTO。最近幾年的區域貿易安排繼續呈快速增長趨勢。截至2020年1月17日，共有698項有關區域貿易協定的通知送達WTO。快速增長的區域貿易自由化趨勢對WTO也提出了前所未有的挑戰。

不過，關于WTO與區域貿易協定之間是相互銷蝕還是互為補充的爭論一直存在。主流觀點認為區域協定可為多邊貿易治理體系的完善提供經驗和鋪墊。由于多邊貿易協定涉及國家多、不易通過談判達成共識，而區域貿易安排則可在較短時間內達成共識。因此，在維護多邊貿易體系的前提下，綜合運用政治、經濟和外交力量，推動區域內自由貿易協定的談判，為實現貿易更加開放提供了現實可行的路徑。推動區域貿易協定升級、重構和改變的力量，還在很大程度上來自各國國內政治經濟的利益攸關方。隨著全球貿易競爭的加劇和國際秩序的加速調整，各國更加重視運用區域貿易制度安排捍衛國家經濟利益，或可稱之為地緣經濟利益，并將其與管理地緣政治利益置于同等重要的地位。

與此同時，國際貿易也已進入新的歷史時期。一方面，各國貿易的開放程度與WTO創立之時相比已有大幅提高，新興經濟體的總體開放水平已經相當高，繼續擴大開放市場的政策選擇已進入深水區，深化貿易開放的目標承諾涉及國內外更多的利益交織;另一方面，在WTO框架下通過“協商一致”的多邊談判來促進自由貿易的目標實現已經相當困難，發達經濟體和發展中經濟體及不發達經濟體具有不同的利益訴求，發達經濟體更傾向于把“公平”“對等”作為自由貿易和貿易合作的前提，越來越多地將國內政治利益帶入國際多邊貿易談判。但面臨全球價值鏈的迅速擴展、發展中經濟體的快速崛起、服務與數字貿易的日新月異和全球化新格局帶來的不確定性，發達經濟體更迫切地感到了未來世界新秩序的挑戰，在全球治理方面也不再固守多邊貿易體系。由此，在多邊貿易談判停滯不前、WTO改革缺乏共識的情況下，區域貿易協定的簽署也就變成了各方貿易戰略的次優選擇，也可以說是一個更加務實的選擇。

區域貿易協定的特點

區域貿易協定的新議題、新條款在基本框架結構上仍以WTO的方法和原則為基礎，在一定程度上促進了成員方間的合作。已有研究表明，那些深化了的區域貿易協定所產生的貿易創造效應要超過貿易轉移效應，有些制度規則也開始更接近具備國際公共品的性質，加之協定本身是開放的，還產生了有利于非成員方貿易的政策效應。區域貿易協定也包含超出WTO規則范疇的條款和約束，特別是在服務貿易、投資和政府采購等方面。在勞工標準、環境標準等議題上，區域貿易協定則有更大的超越。

應當承認，迅速發展的區域貿易協定并不一定總是能夠成功地轉化為國際多邊合作。例如在知識產權領域，盡管每個區域協定都可能在區域內提高知識產權保護的水平，但不同的區域貿易協定卻仍存在差別。而且，各個區域貿易協定之間的分歧與不同，還有可能進一步提高交易成本，因為在不同的區域貿易框架下，不僅貿易規則和標準不同，還需遵循不同的程序，這在原產地規則方面尤為明顯。因此，看似區域貿易協定與WTO協定之間不存在原則性的分歧，但區域貿易協定框架之間的系統性摩擦卻增加了。

區域貿易協定對非成員方的影響也值得關注。比如，區域貿易投資協定會導致投資沖動，引發國際資本轉移。再比如，由于原產地原則的適用，部分國際企業可能將產業從第三方非成員方轉移到成員方，并減少從第三方非成員方的進口。這些都會對第三方產生不利影響。在對第三方的影響上，區域貿易協定也是正負效應兼而有之。

區域貿易協定的簽署還凸顯了邊境內措施的重要性，這也是區域協定已經觸及但多邊協定尚未達成共識的部分。比如，數據貿易改變了國際貿易的屬性，跨國企業既是遍布世界的全球價值鏈的構建者，也是這個價值鏈上的積極參與者，它們提供的產品和需要的服務，客觀上要求所在國的國內政策提供有效支持，比如知識產權保護、政策透明度和可預見性、數據傳輸與隱私保護等等，這些問題在傳統貿易協定中較少涉及，區域貿易協定卻在這方面具有開拓性和創新性，并優化了跨國經營的營商環境，這也使得區域協定受到跨國公司的推崇。

2019年9月8日，“區域全面經濟伙伴關系協定”第七次部長級會議在泰國曼谷舉行，東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度16方經貿部長或代表出席會議。

區域貿易合作也面臨挑戰

區域貿易合作與談判仍在進行時。在談判議題上，仍將力促就貿易政策新議題達成一致，在標準設定上，還將體現更高標準。各國都希望通過區域協定促進貿易規則的包容性、透明度和可預見性，以大幅降低在規制和標準等方面的分歧，維護健康、安全和環保方面的高標準，在知識產權、國有企業和促進中小企業的全球競爭力方面開展合作。從貿易政策的變革看，今后區域合作機制將更多體現各國在全球化新階段所倡導的可持續發展理念，注重對外開放與本國發展目標的平衡，強調經濟制度與規則體系的包容，堅持貿易政策自主性與融入國際體系合規性，關注本國經濟社會的可持續發展，服務于消除貧困和縮小貧富差距。

未來區域貿易合作也面臨挑戰，最主要的挑戰來自如何平衡對外貿易開放與對內經濟社會發展及民生福利保障，如何真正體現以開放促發展是有益的政策選擇。2019年12月，印度選擇退出RCEP談判也表明，各國擴大開放的阻力和壓力主要來自國內，能否在相關自由貿易安排中實現國內目標是關鍵。今后，如何以制度型開放促發展，也是主要貿易大國面臨的最主要挑戰。歐美間的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）談判始于2013年，旨在達成綜合標準最高的自由貿易協定，但擱置已久尚未重開談判。這些談判涉及的議題，除了共同認可的貿易與投資規則，還包括監管合規、勞工標準等，并涉及公眾利益、國民福利和公共服務等方方面面，由此也引發了歐盟內部的爭論與擔憂。脫歐后，英國與歐盟的貿易協定談判也將是一個復雜且具有挑戰性的過程。

全球經濟貿易的不確定性仍將持續，各國在WTO改革及新的全球貿易治理體系建設上的政治共識，是減少貿易不確定性的重要前提，而區域貿易協定談判的持續加速，則是貿易各方尋求減少貿易不確定性的一種制度安排。在全球多邊貿易治理體系尚未有效建立之前，區域貿易協定仍將是主要貿易國實現貿易拓展的次優選擇，并不斷通過擴展貿易政策新議題，使得相關規則更切實具備全球公共品性質，但如何協調各區域貿易協定的創新性、包容性和競爭性，也是各國面臨的現實挑戰。