林登·約翰遜民主理念與《高等教育法》的形成

楊九斌，王詠梅

（湖南師范大學教育科學學院，湖南 長沙 410081）

教育民主與公平是美國聯邦政府近代以來尤其關注的問題，也是教育普及化發展的重要砝碼。在約翰遜政府（Lyndon Baines Johnson Administrator）前，諸多總統曾立法嘗試促進高等教育民主發展，如1862 年，戰火硝煙下林肯總統簽署《莫里爾法案（The Morrill Act of 1862）》掀起了美國公立大學運動，大量農民子弟得以進入大學廳堂，讓經濟困難的他們獲得受高等教育的機會；1944 年羅斯福總統頒布《退伍軍人權利法案（G.I.Bill）》，大批退伍軍人得以進入大學校園接受高等教育，揭開了高等教育大眾化的歷史序幕；1958 年由艾森豪威爾總統頒布的《國防教育法（National Defense Education Act）》對美國有天賦且愿意繼續深造之青年學子提供經濟資助，確保他們不因經濟困難而失去繼續深造的機會。[1]20 世紀60 年代種族歧視、反貧困等社會平權問題層出不窮，教育公平訴求急切，自由民粹之火四溢，加之“艱難”的個人教育經歷，約翰遜對于教育民主熱切關注，時常期望成為美國“第一位教育總統”，執政期間簽署了60 余項教育法案。[2]為此，教育民主與公平成為約翰遜政府“偉大社會（Great Society）”運動的重要目標與途徑。民主訴求下1965 年《高等教育法（Higher Education Act of 1965）》成為約翰遜執政期間最引以為豪的立法之一，也是約翰遜民主思想的結晶與美國高等教育民主化發展的助推器。

一、早年經歷與約翰遜教育民主思想的啟蒙

約翰遜教育民主思想與其早年教育經歷密不可分。首先，家境貧寒讓約翰遜早早體會到人人受教育的重要性。約翰遜生于德克薩斯州貧苦之家，雖然麗貝卡（Rebekah Baines Johnson，約翰遜母親）竭盡所能期望約翰遜能通過教育取得非同一般的成就。[3]但是，迫于窘境，年僅15 歲的約翰遜便只身前往加州，奔走從事于電梯工、郵遞員、公路人員之間，艱辛的工作經歷及母親的殷切期望，令約翰遜意識到教育的關鍵作用。[4]1927 年2 月，囊中羞澀的約翰遜貸款進入了西南德克薩斯師范學院（Southwest Texas State Teacher’s College），這一經歷影響了約翰遜執政期間對大學生貸款和獎學金的重視。[5]

其次，對于埃文斯校長的崇拜則進一步強化了約翰遜教育民主意識。西南德克薩斯師范學院的校長埃文斯熱衷于教育民主，面對人才嚴重流失，決心為學子提供一所大學，讓那些真正想接受教育的年輕人享受到教育。[6]79對于渴求教育的約翰遜來說，埃文斯校長的民主實踐深深打動了他，因而約翰遜成為了校長民主實踐追隨者。約翰遜評價道“作為一名教育家和一名管理者，埃文斯博士是偉大的……埃文斯博士對學院學生們的影響是深遠的……”[6]74

另外，約翰遜短暫的教育教學經歷更是堅定了其致力于推動教育民主的決心。1928 年，約翰遜因經濟困難休學9 個余月，兼職于德克薩斯科特勒地區的貧苦的墨西哥裔小學——威爾豪森小學（Welhausen School）。在簽署《高等教育法》之時，約翰遜便提及：“我永遠不會忘記在那所小小墨西哥裔學校里的男孩和女孩們的臉龐。我至今仍記得，當我意識到大學之門幾乎對所有這些孩子都關閉時的痛苦感，因為他們太窮了。”[7]作為威爾豪森小學的校長，約翰遜的民主教育意識強烈，期望所有的兒童都能夠擁有高質量的教育教學，為此模仿其他學校，不僅積極組織諸如棒球和足球比賽、辯論比賽等各項活動，而且還捐贈錢物來滿足學生及學校日常需要。然而，約翰遜離開后該校又重回原來的貧瘠之勢，此后“約翰遜深信，擺脫貧困及其相關弊病的唯一出路便是教育，他大力實行為窮人、弱勢群體擴大教育機會的措施，這反映了他早期經歷帶來的影響。”[8]

仕途的成功給予了約翰遜教育民主理念轉為現實的機會。1932 年，約翰遜擔任國會議員克勒伯格（Richard Kleberg）的秘書，開啟了他的仕途之門。3 年后，羅斯福總統直接任命其為全國青年管理委員會德克薩斯州分會（National Youth Administration Program in Texas）的負責人，為約翰遜積攢教育改革的能力提供了重要機遇，同年又被任命為德克薩斯州國家青年管理計劃（National Youth Administration program）的負責人。[9]1963年，約翰遜成功入駐白宮，成為第36 任總統，給予其教育民主理念實踐發展機遇。

二、《高等教育法》：“偉大社會”與約翰遜教育民主結晶

1964 年“偉大社會”帷幕中約翰遜政府將教育視為反貧困的關鍵，積極推進教育立法，《高等教育法》順勢而出。1964 年5 月22 日，在密歇根大學畢業典禮演講中，約翰遜向世人宣告了雄心勃勃的“偉大社會”計劃，“我們不僅有機會走向一個富裕的社會，而且有機會向偉大的社會邁進……”[10]。約翰遜更是提出了教育是建設“偉大社會”的關鍵點。緊接著在當月底，在德克薩斯大學演講中約翰遜呈現出更為迫切的民主教育理念，“我走遍了這個國家的每一個角落，有一件事我很清楚：愛荷華州的農民，馬薩諸塞州的漁民，西雅圖的工人或者德克薩斯州的農場主都懷有同樣的希望——他們想讓孩子接受教育……他們希望自己得到公正，并且愿意將公正給予他人。”[11]此后約翰遜在其“向貧困宣戰”演講更是多次指出，“我們國家全部之問題，世界全部之問題，若是對其進行分析，便可歸結為一個詞——教育”。[12]在約翰遜個人及其政府的努力下，《高等教育法》順利出臺，通過政府撥款實現高等教育民主，以期不讓任何一個學生因經濟問題而輟學：“對成千上萬的青年男女來說，這一法案意味著知識之路向所有決心走這條路的人開放……這意味著，在這片偉大的土地上，任何地方的高中生都可以申請美國50 個州中的任何一所大學，而不會因為家庭貧困而被拒之門外。”[7]

在“偉大社會”號召下，聯邦政府各部門紛紛關注教育民主問題。20 世紀60 年代，短暫的經濟繁榮帶來高等教育入學潮，“嬰兒潮”時代高等教育呈現欣欣向榮之向。然而，大部分少數族裔及經濟貧困家庭，依然與高等學府無緣，如1964 年聯邦教育署一份調查表明有較大部分學生因經濟原因早在第一學年便無奈退學。[13]75為此，1964 年12 月，教育署長弗朗西斯柯培爾（Francis Keppel）向白宮提交了教育問題報告，建議聯邦政府應加大高校貧困生資助力度。其他一些行政部門，如勞工部、財政部等也提出向學生資助立法的建議，其中勞工部更是建議成立“政府特許非營利公司”低息向高校學生貸款。[13]82

是年，面對日益突出的民主矛盾，約翰遜政府成立加德納（John.W.Gardner）工作組進行立法籌備。“1964 年夏天，我邀請了這個國家一些最杰出的教育人士來解決這個問題。我給了他們一個簡單的指導：找出我們如何才能最好地投資每一筆教育資金，讓它發揮最大的作用。”[14]美國智庫卡內基基金會與聯邦政府有著深厚淵源，身為該基金會的主席加德納后被約翰遜任命為衛生、教育、福利部秘書（Secretary of Health,Education,and Welfare（HEW），美國聯邦教育部前身）。基于一項名為“國家優秀獎學金”的考試研究，加德納工作組發現很多青少年因學費被大學拒之門外，這一研究凸顯了教育民主成為民眾普遍的需要，即約75%的男性和55%的女性表示，如果他們有足夠的錢就會繼續接受高等教育。[15]由此加德納工作小組建議在教育民主立法中應當至少考慮以下幾個問題：第一，向成績優異學生提供助學金；第二，擴大勤工儉學項目；第三，廣泛的使用貸款和貸款擔保以免學生因學費而耽誤學業；第四，減免學費及實行其稅收抵免政策；第五，根據學生的需要定制援助包；第六，設立獎學金項目。[15]

基于加德納任務小組的調研，約翰遜政府加快了教育民主立法的進程。1965 年1 月12 日，約翰遜向國會提交教育咨文，提出要在其任職內實現“充分教育機會（full education opportunities）”，“我建議我們宣布一項充分教育機會的國家目標……即必須鼓勵每個孩子能得到其力所能及的最大程度的教育……教育是‘我們民主的守護神’”[14]，并宣稱“高等教育不再是奢侈品，而是必需品……為更多低和中等收入家庭提供更多高等教育機會”[16]。此后一周，1965 年1 月19 日約翰遜總統便向眾議院提交高等教育法提案。

在歷時近一年的審議與聽證中，約翰遜以其“約翰遜式優待（Johnson Treatment）”“約翰遜手段”排除眾議，說服國會議員等相關人員，于1965年10 月20 日通過《高等教育法》。僅以爭議較為激烈的擔保貸款為例，約翰遜與其助手道格拉絲卡特（Douglas Cater）多次與國會議員面對面（face to face）進行立法交談，身高優勢令議員易于感受到“約翰遜式優待”，《高等教育法》提議者之一艾迪斯·格林（Edith Green）與其領導的特別委員會小組（Special Subcommittee）亦受此“優待”。1965 年5 月18 日，以艾迪斯·格林為首的特別委員會小組呈交反對聯邦擔保學生貸款報告，向卡特匯報提到要求取消聯邦貸款，但“5 月21 日，委員會全體成員以13 票對12 票的表決結果，反對特殊小組的提議，并恢復了貸款內容。顯然，這是白宮干預的結果。作為參議員，約翰遜曾贊助過有保險的貸款項目。”[17]不止于此，近一年之久的審議中，約翰遜積極關注立法，并與相關成員通過面對面、電話等方式進行商談。于1965 年10月20 日，參、眾兩院以313:63 壓倒性支持通過《高等教育法》，并于11 月8 日在熱情的歡呼與掌聲下，約翰遜在母校西南德克薩斯師范學院特拉漢體育館（Strahan Gymnasium）正式簽署生效。據西南德克薩斯州立大學校長杰羅姆·蘇布爾（Jerome H.Supple）在《高等教育法》簽署30 周年上回憶描述到“1965 年那具有歷史意義的一天絕非是完美的。由于突然下起雷雨，所有的計劃不得不在最后一刻重新安排，但是對于眾人來說，當總統的車隊加速進入校園時，興奮的情緒戰勝了陰冷的雨。”[18]而于約翰遜而言，這一天也是充滿激動與興奮，“接下來，我將簽署1965 年《高等教育法》……這是我一生中值得自豪的時刻。”[19]1965 年《高等教育法》的出臺，成為了美國史上第一部以大學生資助為核心的高等教育立法。該法在美國濃重的平權氣氛中誕生，并將焦點聚集于學生的入學資助，以保障學生公平的教育機會為核心，促進高等教育發展促使數十萬寒門子弟跨越貧困阻礙實現“高等教育夢”（見表1）。《高等教育法》在美國民主進程中有著不可比擬的貢獻，從其修訂次數便可見一斑。如立法僅三年之后，即1968 年便進行了首次修訂，至今已歷經8 次修訂（分別為1971、1972、1976、1980、1986、1992、1998、2008 年）。

表1 1965 年《高等教育法》主要內容

三、《高等教育法》的民主化價值評析

在人力資本理論、教育民主的浪潮下所頒布的1965 年《高等教育法》是美國高等教育史上具有劃時代意義的偉大事件，對美國高等教育民主化進程影響深遠。其中背后的邏輯便是聯邦政府的資助為貧困學生提供受教育機會，從而促進美國高等教育民主化進程，加速美國高等教育大眾化步伐。由此，約翰遜頒布的《高等教育法》對開啟美國大學生資助新征程、推動美國高等教育平等化發展、加速高等教育大眾化步伐等方面意義非凡。

（一）開辟了美國大學生資助的新征程

《高等教育法》是以大學生資助為核心的法案，其標志著聯邦多元化的大學生資助體系的確立，開啟了美國大學生資助的新征程，推動了美國高等教育民主化的發展。早在《高等教育法》之前，美國聯邦政府也頒布一些法案，以資助學生的方式為其提供入學機會，諸如羅斯福時期頒布的《退伍軍人法案》，是以現金補貼的方式資助退伍軍人；艾森豪威爾時期頒布的《國防教育法》，是以國防獎學金和貸款的方式資助大學生。在一定程度上說，《退伍軍人法案》和《國防教育法》開啟了聯邦資助大學生之旅，為學生提供入學機會，但這些法案呈現出資助對象特定化，資助方式單一化等特點，因而這些法案具有一定的局限性，能得到入學機會的還是少數特定群體。

而1965 年《高等教育法》則是以解決因經濟帶來的教育壁壘問題，以教育機會助學金、聯邦擔保貸款、聯邦工讀計劃、國防貸款等多元化資助方式，廣泛為貧困學子提供入學機會。教育機會助學金和聯邦擔保貸款是主要的資助方式，也是約翰遜政府創新的資助方式。教育機會助學金主要針對“有特殊經濟需求”的低收入群體，聯邦貸款則是低收入家庭和中等收入家庭皆可申請，這兩個項目擴大了資助群體的范圍，極大地推動了民主化發展。[20]聯邦工讀計劃和國防貸款則是繼承了羅斯福和艾森豪威爾政府資助的項目，仍是旨在為貧困學生提供資助。值得一提的是，現今美國高等教育最大力度的資助項目是佩爾助學金（Pell Grants,原名基本教育機會助學金），該助學金則是1972 年對《高等教育法》修訂的成果。學生資助是促進高等教育公平化發展的基本保障[21]，得益于1965 年《高等教育法》及其修訂法案，美國高等教育機會均等化得到極大的推動，美國大學生資助體系也基本形成，這為后續高等教育民主化發展奠定良好基礎。

（二）推動美國高等教育平等化發展

《高等教育法》的頒布，改變了高等教育是少數人（尤其是白人男性）的特權，超越性別及族裔，擴大了女性及少數族裔接受高等教育的權利，從而促進了美國高等教育平等化發展。誠如，為約翰遜總統撰寫簽署《高等教育法》發言稿的羅伯特·哈迪森蒂（Robert L.Hardesty）在紀念《高等教育法》簽署30 周年上所言：

“如果你的父母很窮，你就不會渴望接受高等教育。如果你的父母為了攢夠上大學的錢，那么錢通常會花在兒子身上，而不是女兒身上。如果你的父母是非裔美國人或西班牙裔美國人，而且很窮，接受高等教育的障礙幾乎是不可逾越的。如今，多虧了《高等教育法》提供的助學金、低息貸款和勤工儉學機會，讓近63%的人上了大學。”[10]

性別革命是該法的主要立法精神。“學生助學金項目為女性做的事情比美國歷史上任何其他行動都多。貸款和助學金使男女都能上大學。”[21]二戰前，美國高等教育基本上是男性的特權，女性則因經濟障礙、傳統保守觀念或性別導向型教育思潮，被大多數高等院校拒之門外。但20 世紀60年代，在民權運動的推動下，女權主義再次覺醒，性格革命成為主流。此時《高等教育法》的頒布呼應了革命的需要，其擴大了女性廣泛接受高等教育的機會，推動男女入學平等化發展。得益于《高等教育法》，1965-1975 這十年間，美國高校女學生入學總人數比例從38.7%增至45%[22]，高校男性與女性之間的比例在逐漸縮小。

此外，超越族裔亦是該法關注的內容。據美國國家教育數據中心（National Center of Educational Statistics）資料顯示《高等教育法》的效果明顯，1967-1975 年18-24 歲不同族裔高等教育入學率，黑人、西班牙裔人等族裔接受高等教育的人數不斷增加，如1975 年西班牙裔入學率已達20.4%。至2007 年，不同族裔高等教育入學率都獲得極大的增長，其中白人入學率增至42.6%，黑人入學率增至33.1%，西班牙裔入學率增至26.2%（見表2）。[22]此種趨勢的發展與1965 年《高等教育法》及其修正案的實施密不可分，該法給予了愿意接受高等教育的人機會，不管是白人還是少數族裔，不管是男性還是女性，并且在一定程度上保障了美國青少年入學機會均等性，從而推動了美國高等教育民主化進程。

表2 1967-1975 美國不同族裔18-24 歲學生的高等教育入學率（單位：%）

（三）加速美國高等教育大眾化步伐

約翰遜時期是美國高等教育的“黃金時代”，《高等教育法》則更是塑造了高等教育大眾化的“黃金時代”，推進了美國高等教育向普及化階段的邁進。《高等教育法》關注高等教育入學人數，直接擴大了美國高等教育教育入學規模，依據美國高等教育家馬丁·特羅（Martin Throw）的分析，20 世紀60 年代上半葉以來美國高等教育處于大眾化“高速”階段，1965 年《高等教育法》通過增加“量”進一步加速了美國高等教育大眾化，并縮短美國高等教育普及化的周期，最終造就了1974 年美國高等教育的普及化（見表3）。

表3 1963-1974 年美國高等教育毛入學率（單位：%）

為了實現“量”的突破，該法著力于高等教育人數的增加與高等院校規模的擴大。據統計，美國高等學校在校學生人數1958 年為322.6 萬人，占適齡人口的21.2%，1965 年《高等教育法》頒布后的1966 年上升為592.8 萬人，占適齡人口的27.8%，1968 年更增至692.8 萬人，占同齡人的30.4%；1970 年美國每萬人中擁有大學生人數為427 人，比1960 年增加了1.37 倍。[23]為適應入學浪潮，美國亦興起了大學建設潮，這其中公立學校作為接收主力，更是得到相當快速的發展，其不僅增加接納學生人數且通過擴增分校，因而此期間高等教育機構（包括兩年制與四年制院校）亦在增加，數量從1960 年的521 所增加到1970 年的827 所，1976 年達到1 002 所[23]。

結語

以消除社會貧困，提供公平的教育機會為起點的《高等教育法》，極大地推動了美國高等教育的民主化與大眾化發展，為國家積累一定的人力資源。約翰遜早年貸款求學、休學兼職以及與青年接觸等經歷，塑造了其教育公平與民主理念。而在其上任期間，其自由民主之火燎原，組織工作小組進行教育研究，且以其卓越能力斡旋于國會，最終簽署《高等教育法》。托馬斯克·羅寧（Thomas E.Cronin）曾評價到“第89 屆國會約翰遜教育計劃的巨大成功證明了他作為立法中間人的能力。制定立法計劃、組建必要的聯合政府、完善立法程序的時序安排等重任仍然落在了總統和他的工作人員身上……這些都不是小任務”。[24]但約翰遜在越南戰爭的強硬政策，令“美國夢”被無奈的現實打敗，也令美國民主的“偉大社會”戛然而止。但1965 年《高等教育法》影響卻是深遠，其促進美國高等教育平等化，加速美國高等教育大眾化步伐，推動美國大學生資助體系的形成，凸顯出民主價值、推動教育民主的發展為世人銘記。

然而，隨著貸款資助逐步取代獎金資助，《高等教育法》呈現的民主卻逐漸“失真”。在“偉大社會”告罄之時，美國聯邦政府因“黃金時代”曇花一現，導致70 年代獎金資助下降，因而貸款逐漸成為貧困子弟求學之路上的“必需品”，從而學生債務激增，民主化下降，“學生債務的激增引發了一些非常令人擔憂的公共政策：平等的教育機會可能會進一步受到侵蝕。對于低收入者和少數民族來說，如果要在用貸款支付高等教育費用和不上大學之間做出選擇，許多人會選擇不上大學。”[25]

而現今，時隔多年未修訂的《高等教育法》于2019 年提上日程，美國政府能否于茫茫眾議之中，重申國家對高等教育的機會承諾，及解決現有相關高等教育問題值得關注。各國之間可相互借鑒。于實現“中國夢”環境下，“中國高等教育夢”亦是我國關注之重點，政府和大學應依據國情，揚長避短，通過立法與守法等方式，積極推動我國高等教育民主發展進程，為實現創新型國家奠定人才基礎。