把握新發展階段 貫徹新發展理念構建通用航空新發展格局
—訪中國航空運輸協會通用航空分會總干事孫衛國

國務院辦公廳印發的《關于促進通用航空業發展的指導意見》等文件，確定了我國通用航空發展的階段性目標，通用航空進入了快速發展階段。近日，聚焦國家“十三五”通用航空發展情況和“十四五”發展展望等問題，《中國科技縱橫》雜志記者專訪了中國航空運輸協會通用航空分會總干事孫衛國。

《中國科技縱橫》：您作為國家通用航空行業協會的領導，請介紹一下全國“十三五”期間通用航空的發展情況。

孫衛國：通用航空是民用航空的兩翼之一，是新時代民航高質量發展的關鍵支撐點，也是推動地方經濟結構轉型升級、培育新的經濟增長點的重要抓手。“十三五”期間，在國家和各級地方政府的強力推動下，我國通用航空保持了強勁發展勢頭，對國民經濟和社會發展發揮了重要支撐作用。在2020年湖北疫情防控阻擊戰中，通用航空發揮機動靈活、快速高效的優勢，為疫情防控作出了突出貢獻。

截至2019年，通用航空飛行作業時間總量首次突破100萬小時，達到106.5萬小時，比2016年的76.47萬小時增加30.03萬小時，增長率28.1%；2019年11月，全國通用機場數量首次超過運輸機場數量，實現了歷史性超越。

“十三五”期間，通用航空發展有以下突出特點：

一是國家密集出臺促進通用航空發展的政策措施。國務院辦公廳印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》，提出培育通用航空市場、加快通用機場建設、促進產業轉型升級、擴大低空空域開放、強化全程安全監管等5個方面的重點任務，確定了“十三五”期間的發展。國家發展改革委安排部署建設26個通用航空產業綜合示范區和41項通用航空示范工程。國家空管委辦公室在四川省組織低空空域協同管理改革試點取得積極進展，通用航空報備空域達到6700多平方公里，推行國際通行的目視自主飛行模式，飛行審批時間簡化為飛行前1小時報備。交通運輸部取消通用航空經營許可原有的籌建認可環節，簡化通用航空經營許可程序。民航局成立通用航空工作領導小組，印發《關于通用航空分類管理的指導意見》，確立“放管結合，以放為主，分類管理”指導思想，出臺200多項促進通航發展的政策措施，推動實現通用航空發展由部門管理向政府管理、由行業管理向社會管理轉變；加快建設相對獨立的符合通用航空特點和規律的法規體系，先后修訂《通用航空飛行管制條例》等20余部通用航空規章，使通用航空監管法規更加適合當前發展的需要；取消通用機場建設審批要求，簡化航空器適航年檢程序，降低運動駕駛員、私用駕駛員體檢標準，放寬短途運輸企業直接面向旅客銷售客票的限制等多項措施，有效降低了通用航空“飛起來”的制度性成本；先后在全國14個省區市開展通航管理、服務平臺、無人機物流配送、調整通航監管模式等十余項改革試點，逐步解決現行對通用航空發展的不合理規定和過度監管問題。民航局與國家衛健委聯合開展航空醫療救護試點，33家通用航空企業與313家醫療機構簽約合作，累計救助病患傷員逾千人。

二是通航運營保障體系日趨完善。加快推進三級低空飛行服務保障體系建設，全國已有20多個飛行服務站投入使用；民航空管系統初步完成全國低空目視航圖和通用機場航空情報資料匯編，為通航飛行提供了安全保障；積極推動運輸機場保障通用航空飛行活動，彌補通用機場的不足，提高通航飛行保障服務能力；建立健全通用航空航油保障體系，保障的通用機場已達88%，大幅提升了航油服務能力；支持民營資本投資通用航空器維修機構，著力提升通用航空器維修能力；暢通軍隊退役飛行、機務人員進入通用航空行業渠道，推進“北斗”定位系統在通用航空領域的應用；完善適航審定政策，支持國產民機制造業健康發展，大型水陸兩棲飛機鯤龍AG600實現陸上和海上首飛，運12、阿若拉等一批國產民機得到廣泛使用，銳翔電動飛機填補了國內新能源飛機的空白，億航216載人無人機獲得民航局飛行許可，等等。

三是通用航空新業態不斷涌現。以消費需求為導向，內蒙古、云南、青海等21個省陸續開通短途運輸航線75條，運送旅客超過10萬人次；空中游覽、跳傘飛行服務、私照飛行員培訓等項目保持加速發展態勢，僅2017年，全國開展的空中游覽飛行項目就達220個，飛行作業5000小時，通用航空的運營結構正從傳統通航作業為主向消費類作業拓展；各地興建通用航空產業園、通航小鎮，舉辦通用航空論壇、航展、飛行表演的積極性高漲，也見證了通用航空熱度不減。通用航空企業積極參與四川、山西、江西、江蘇等地發生森林草原火災、洪澇災害、地震滑坡、安全生產事故之后的搶險救災與災后重建工作，在保護人民生命安全和國家自然資源等方面發揮了重要作用。

四是無人機產業快速發展。截至2019年，全國注冊無人機數量達40多萬架，無人機運營企業7600余家，無人機通航作業125萬小時。無人機在農業植保、地理測繪、電力巡線、航空拍照、森林防火等方面得到廣泛應用。無人機物流在疫情防控中發揮了獨特的優勢，引起了國內各大物流企業的關注。中郵、順豐、京東等國內各大物流企業都在快速布局無人機物流網絡，探索多場景下提升物流“最后一公里”效率。無人機在工農林牧漁、科研等通用航空各領域代替有人機進行作業的趨勢正變得越來越明顯。擴大無人機綜合管理試點工作，民航局在深圳聯合當地政府和軍航飛行管制部門，啟動海南無人機綜合管理試點，以民航局無人駕駛航空器空管信息服務系統（UTMISS）為門戶和信息交互樞紐，對民用無人機實施線上監管；2020年批準在全國建立13個民用無人駕駛航空試驗基地。

五是地方政府成為通航發展的主力軍。經過“十三五”的發展，通航發展初步形成了國家主導、地方政府擔綱、通航企業參與、市場推動的產業發展格局。地方政府作為通航發展的第一責任人，積極作為，繼陜西、河南、湖北、重慶、四川、浙江等省先行一步，謀劃和實施通用航空發展規劃后，2019年以來又有山西、江西、吉林、湖南等省高調加入通航發展“地方軍”陣營。江西省政府與中國民航局共同成立江西適航審定中心，落實民航局“初教六”飛機適航審定政策，暢通軍民共用產品進入市場的渠道，切實服務通航發展。四川省結合低空空域協同管理改革試點，設立軍民航和地方政府三方空域協同管理機構，使低空空域管理改革與通航產業發展緊密結合，有效促進了當地通用航空的發展。2020年，湖南、江西兩省又承擔了低空空域管理改革拓展工作試點任務，地方政府在推動低空空域管理改革和促進通航產業發展中的作用進一步凸顯。

六是通用航空在抗擊疫情中發揮獨特作用。面對2020年突如其來的疫情形勢，通用航空企業積極請戰，逆行而上，發揮通用航空快速、高效、靈活的優勢，以“小批量、多批次、高頻次、點到點”的形式擔負了醫療人員和物資運輸、無人機空中噴灑等任務。截至2020年5月，全國共有141家通用航空企業使用1002架航空器執行了378次疫情防控任務，累計飛行2362.41小時7189架次，運送相關人員89人次，運送各類藥品和物資90.9585噸，開展無人機航空噴灑、空中巡查、空中拍照、空中廣告等作業近5000架次，為打贏疫情防控阻擊戰發揮了不可替代的重要作用。

《中國科技縱橫》：“十三五”期間，我國通用航空產業取得了長足的進展，成績喜人。通航發展還面臨哪些挑戰和問題呢？

孫衛國：在肯定“十三五”期間我國通用航空發展成績的同時，我們也要清醒地看到，通用航空發展仍面臨著嚴峻挑戰，制約通用航空發展的一些深層次問題亟待解決。

一是大多數通航企業規模小、盈利能力弱。近年來新成立的通航運營企業普遍規模較小，絕大多數企業僅有2到3架通用航空器，80%以上的通航企業機隊規模在10架以內，全行業通航飛機平均日利用率不足1小時，造成單位作業成本偏高，規模效應難以發揮，加之缺乏成熟的盈利模式，現有通航市場有效需求釋放不足，“僧多粥少”，造成一些通航作業領域出現惡性競爭、隨意壓低作業價格等問題，導致通航企業普遍效益較差，整個行業抗風險能力較弱。

二是通航市場有待進一步培育和開發。從目前通航作業飛行小時總量來看，訓練飛行占比在70%以上、生產作業飛行占26%、商務及私人娛樂飛行占比不到5%，這與全球通用航空60%服務于交通出行、運動娛樂、醫療救援等形成明顯對比。這說明我國通用航空運營市場存在嚴重的不平衡性，通用航空僅發揮了小部分生產作業功能，個人消費及公共服務類市場比例偏低，通用航空對經濟社會的促進和保障功能還遠沒有得到發揮，通航市場潛力尚待進一步開發和培育。

三是通航服務保障能力建設尚需進一步提升。“十三五”期間，我國以省級地方政府牽頭組織的低空空域管理改革試點成效明顯。但與通航快速發展的形勢相比，改革進程遲滯于通航發展的需要，在全國多數地區空域使用仍存在飛行計劃審批程序復雜、審批時間不確定等問題，通航飛機“起飛難”問題尚未得到根本解決；通用機場建設審批周期長，在一定程度上遲滯了建設速度，全國通用機場網絡形成尚待時日，運輸機場保障通航飛行的規定在一些地區尚未真正落地；通航人才培養、通航維修、航油供應等服務保障能力還不適應通航快速發展的要求，這些問題在一定程度上制約了通用航空的發展。

《中國科技縱橫》：2021年是國家“十四五”規劃的開局之年。請問“十四五”期間我國通用航空將在哪些方面加大改革力度？

孫衛國：2021年是“十四五”規劃開局之年，也是新中國通用航空發展70周年，通用航空經過國家十三個五年規劃的建設，也已步入了改革的“深水區”，核心資源瓶頸需要突破，治理能力需要提升，治理體系需要完善，我們必須立足新發展階段，準確把握“十四五”通用航空發展面臨的形勢，深刻檢視存在的問題，堅持新發展理念，堅持問題導向和目標導向，堅定不移地深化通用航空領域的改革創新，以推動通用航空高質量發展為主題，構建通用航空新發展格局，不斷提升通用航空治理體系和治理能力現代化水平。我認為，“十四五”期間，我們應該在以下幾個方面繼續重點發力。

一是持續推動全國低空空域管理改革。要在學習借鑒“四川模式”的基礎上，在湖南和江西新一輪低空空域管理改革拓展試點中，按照中央空管委新批復的要求，積極整合中央相關部委、軍隊和地方政府的政策資源，推動低空空域管理領域深度軍民融合，匯聚發展合力，不斷探索和改進低空空域管理模式，釋放更多空域資源，提高飛行計劃審批效率，逐步破解空域資源瓶頸對通用航空發展的限制。

二是不斷擴大通航新興消費市場。短途運輸、空中游覽、航空運動、航空科普等通用航空新興消費領域，是我國通航產業升級的內生動力，也是通用航空最有希望快速形成市場規模的新興領域。要積極推動面向個性化、差異化的通航短途運輸、空中游覽、航空運動、私人飛行等潛在市場需求向消費市場轉化，發揮市場的資源配置作用，激發通航消費市場活力和效益。

三是加快通航服務保障體系建設。積極推進通用機場規劃建設，科學規劃通用機場布局，加快通用機場審批報建進度和建設速度，解決通航飛機“落地難”問題。要加強通用機場固定運營基地（FSS）、通航飛機維修設施（MRO）、通航油料供應保障設施等配套設施建設，切實增強通用航空運營服務質量和保障能力。要積極推進智慧通航建設，促進5G技術、大數據、人工智能等新技術在通航運行服務領域的應用，不斷提升通航智能化運營和服務保障水平。

四是加快通用航空公共服務體系建設。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。”通用航空具備靈活、快速、高效的特點，是搶險救災和應急救援的重要力量。要加快航空應急救援體系、航空醫療救護等在全國的布局和建設，強化通用航空在應急救援、城市消防、城市交通、警用安防等公共服務領域的應用，滿足人民日益增長的對美好生活的追求，推動通用航空更好地服務經濟、服務社會、服務大眾。

五是發揮地方政府在通用航空發展中的主導作用。目前，全國31個省（市、自治區）都出臺了促進通用航空發展的規劃措施或通用機場布局建設規劃，將通用航空作為推動地方經濟增長方式轉變和產業結構調整的戰略性新興產業，地方政府在通用航空發展中的主導作用日益凸顯。要進一步明確地方政府在通航發展中第一責任人的權力和義務，把通用航空發展作為地方政府的“市長工程”來抓。地方政府應立足當地區域優勢與產業基礎，突出特色，科學規劃，整合資源，配套政策，加強對通用航空發展的組織領導，組建通航專家團隊，實施科學決策；要扶持重點明星企業，加快通航基礎設施建設和專業人才培養；要推動基本公共航空服務計劃的實施，加大政府購買通航服務的力度，滿足人民群眾對通用航空服務日益增長的需求；要在追求通航發展規模和速度的同時，更加重視通用航空的高質量發展，注重資源節約和集約利用、節能減排和生態保護，要充分利用新技術與通用航空的深度融合，助力通航產業的高質量發展。

六是要高度重視無人機產業的發展。無人機作為通用航空的重要組成部分，其新產品不斷涌現，應用場景不斷豐富，在市場規模、運行效率、運營成本等方面對通航傳統有人機作業形成巨大沖擊。我們應抓住無人機產業發展的有利時機，充分發揮無人機在業態拓展、服務升級、生態變革中的核心作用，促進無人機在物流、巡檢、安防、救援、測繪、植保、電視直播、編隊飛行等應用場景的發展；要加大無人機新技術、新產品研發力度，保持無人機產業在世界的領先地位，并在部分領域向世界輸出“中國標準”。