浙江省“標準地”改革經(jīng)驗、問題與路徑＊

徐 越 倩 張 倩

提 要：“標準地”改革是浙江在企業(yè)投資項目審批領(lǐng)域深化“最多跑一次”改革，建立有效市場、打造有為政府的重要突破口。自啟動以來，“標準地”改革完善政策體系、落實工作機制、推動技術(shù)賦能，效果顯著。浙江作為“標準地”改革策源地，其設(shè)置科學(xué)的土地指標、優(yōu)化標準的出地流程、構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度、秉持承諾的契約精神等改革經(jīng)驗，為在其他省市推廣“標準地”改革奠定基礎(chǔ)。同時，“標準地”改革也面臨著未能實現(xiàn)對標競拍、未能實現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)、改革配套機制尚不完善等問題。為進一步深化“標準地”改革，要著力落實改革配套機制，完善履約監(jiān)管機制以及充分利用現(xiàn)代技術(shù)工具。

隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國工業(yè)用地供給制度經(jīng)歷了行政劃撥、協(xié)議出讓和招拍掛三個階段。①參見邢一丹：《工業(yè)用地供給制度路徑依賴與創(chuàng)新》，《中國資源綜合利用》，2017年第7期。2007年4月，國土資源部、監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于落實工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題》，就落實工業(yè)用地招拍掛出讓制度有關(guān)問題提出明確意見，要求工業(yè)用地自2007年7月1日起一律施行招拍掛出讓。這種工業(yè)用地供應(yīng)方式雖然持續(xù)了多年，但是一直存在著諸多問題，如從批到供時間較長、用地成本不斷上漲、忽視了土地資產(chǎn)在工業(yè)經(jīng)濟和房地產(chǎn)經(jīng)濟中的差異、工業(yè)用地出讓底價標準值得商榷、重批輕管現(xiàn)象嚴重等。浙江屬于經(jīng)濟大省，但是資源優(yōu)勢不明顯，尤其是土地資源緊缺。目前傳統(tǒng)的工地模式使得企業(yè)的拿地時間和財務(wù)成本非常大，許多企業(yè)甚至出現(xiàn)囤地倒賣的現(xiàn)象，這造成土地資源的極大浪費。這些現(xiàn)象引起政府和企業(yè)的普遍關(guān)注，尤其在黨的十八屆三中全會后，會上提出推動市場要在資源配置中起決定性作用，那么對標企業(yè)投資項目領(lǐng)域，如何推動市場在土地資源要素配置中發(fā)揮決定作用，使得目前有限的土地資源真正流向高產(chǎn)出、低能耗、有潛力的企業(yè)項目，顯得尤為重要。此外，隨著“最多跑一次”改革進入攻堅階段，如何實現(xiàn)企業(yè)投資項目的開工前審批“最多跑一次”“最多90天”也成為亟待解決的問題。2017年8月，浙江提出建立“標準地”制度，并明確先在德清縣試點。自此，浙江拉開了“標準地”改革的序幕。“標準地”改革的三年來，浙江總共出讓工業(yè)項目“標準地”3888宗、共計15.52萬畝，落地項目計劃總投資約9733億元，基本實現(xiàn)新批工業(yè)用地“標準地”全覆蓋。在審批環(huán)節(jié)，項目審批事項平均減少18%、申報材料平均減少51%、審批環(huán)節(jié)平均減少30%以上。2019年全省“標準地”項目從賦碼至獲取施工許可證全流程平均用時37天，相比改革前的平均192天大幅提速。①浙江省發(fā)展和改革委員會投資處：《“標準地”改革“浙三年”》，《浙江經(jīng)濟》，2020年第2期。

浙江自古以來就有“敢為天下先”“勇立潮頭”不斷改革創(chuàng)新的內(nèi)在精神，其改革的內(nèi)容、方式、力度等都走在全國前列。“標準地”改革是浙江深化企業(yè)投資項目審批領(lǐng)域“最多跑一次”改革迭代升級的重大舉措，是撬動資源要素市場化配置的重要抓手，有利于重構(gòu)政商關(guān)系，進一步實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

一、改革的進展

所謂“標準地”，是指“在完成相關(guān)區(qū)域評估基礎(chǔ)上，帶著固定資產(chǎn)投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等至少五項基本指標出讓的國有建設(shè)用地”②浙江省發(fā)展和改革委員會投資處：《以"標準地"制度撬動高質(zhì)量發(fā)展打造"最多跑一次"改革新名片》，《浙江經(jīng)濟》，2018年第14期。。它旨在更好發(fā)揮市場機制在工業(yè)用地配置中的決定性作用，為企業(yè)提供一個更加透明、公平、可預(yù)期的競爭環(huán)境。浙江的“標準地”改革首先是完善落實政策體系，推動改革由點拓面，基本實現(xiàn)工業(yè)用地“標準地”出讓全覆蓋；其次是在工作機制上實現(xiàn)協(xié)同共治，縱橫推進，做到順應(yīng)改革的具體情況，積極回應(yīng)企業(yè)訴求優(yōu)化“最多90天”；最后在治理保障上突出了技術(shù)賦能，基本實現(xiàn)全流程數(shù)字化，為推動更高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更開放的經(jīng)濟新體制構(gòu)建提供了治理結(jié)構(gòu)與治理能力的有力支撐。

（一）完善政策體系，改革由點拓面

一是制度設(shè)計，試點拓面，推動“標準地”改革全省覆蓋。自2018年4月在湖州市德清縣率先試點，2018年7月在省級以上平臺全面推開后，浙江“標準地”改革在2019年實現(xiàn)了從“省級以上平臺全覆蓋”向“工業(yè)用地出讓全覆蓋”的擴面。2019年2月，發(fā)布《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”負面清單（2019年）》，明確工業(yè)用地出讓“標準地”是常態(tài)，“非標準地”是例外，推動了“標準地”從省級以上平臺向所有園區(qū)的應(yīng)用擴面。2019年1—11月，浙江累計工業(yè)項目“標準地”2189宗、8.01萬畝，其中省級以上平臺③省級以上平臺是指省級以上經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、省級特色小鎮(zhèn)。累計工業(yè)項目“標準地”1094宗，5.22萬畝④浙江省自然資源廳數(shù)據(jù)。，基本實現(xiàn)工業(yè)用地“標準地”出讓全覆蓋。

二是高點謀篇，重點布局，形成了較為完善的“標準地”改革政策體系。以2017年6月浙江省第十四次黨代會為起點，浙江省委省政府逐步明確了以“標準地”改革為突破口，探索有效市場與有為政府相結(jié)合的政府治理新模式這一基本改革思路，確立了深化企業(yè)投資項目審批改革、鞏固“畝均論英雄”發(fā)展質(zhì)量提升、推動要素資源配置市場化改革等核心政策目標。由此，浙江圍繞“標準地”出臺了系列重要政策文件，較為清晰地界定了“標準地”改革的主要內(nèi)容、實現(xiàn)路徑和基本規(guī)范。2017年11月，浙江省十三屆人大常委會第七次會議全票審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，為改革提供了法律保障；2018年7月，出臺了《關(guān)于加快推進“標準地”改革的實施意見》，明確全年的目標是各設(shè)區(qū)市所轄的省級以上平臺新批工業(yè)不低于30%按照“標準地”制度供地，以“標準地”制度供地的企業(yè)投資項目實現(xiàn)開工前審批最多100天；同時，各市、縣（市、區(qū)）均出臺了“標準地”改革的相關(guān)文件。

三是系統(tǒng)集成，形成“標準地+”公共政策工具箱。2019年，浙江以標準透明、程序公平的工業(yè)用地“標準地”出讓方式變革為起點，逐步撬動了覆蓋工業(yè)項目全生命周期管理的政府治理大變革。在出讓前準備環(huán)節(jié)，浙江省按凈地、熟地要求對接“區(qū)域評估”“三通一平”等涉企服務(wù)；在項目審批環(huán)節(jié)，“標準地”改革銜接了“承諾制”“代辦制”等，保障了“最多90天”；在竣工驗收后，增設(shè)達產(chǎn)復(fù)核環(huán)節(jié)，較好落實了“畝均論英雄”，也激發(fā)各地政府積極探索信用監(jiān)管等事中事后監(jiān)管新辦法。“標準地”改革是串聯(lián)投資項目領(lǐng)域政府、優(yōu)化營商環(huán)境各類舉措的關(guān)鍵線索，為政府找準有為政府促有效市場提供了“標準地+”公共政策工具箱。

（二）落實工作機制，縱橫協(xié)同共治

一是加強頂層設(shè)計。浙江“標準地”改革由浙江省發(fā)改委統(tǒng)籌全局，其始終堅持“推進要素資源市場化”這個“標準地”改革的核心目標開展各項工作，并圍繞政府與市場的關(guān)系制定改革議程，規(guī)范各部門、各地區(qū)的改革進程。在推進改革的兩年多時間里，浙江省發(fā)改委通過出臺標準規(guī)范、發(fā)布工作指引，為改革定目標，為創(chuàng)新設(shè)底線，較為有效地引導(dǎo)、規(guī)范了各級政府、各職能部門積極深化“標準地”改革，避免改革走樣。如制訂《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”工作指引（征求意見稿）》，明確“標準地”操作流程和相關(guān)要求；制訂《浙江省新增工業(yè)項目“標準地”指導(dǎo)性指標（試行）》，并與“畝產(chǎn)論英雄”相互配合；會同相關(guān)部門、法律專家多次研究“標準地”出讓承諾履約要求，并將有關(guān)內(nèi)容納入《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，加強“標準地”改革的立法保障。

二是優(yōu)化縱向互動。“標準地”改革是一項仍在持續(xù)迭代升級的制度變革。針對已經(jīng)形成明確制度的改革舉措，浙江省發(fā)改委通過設(shè)立考核激勵機制，壓實地方責(zé)任，確保各地扎實推進“標準地”改革；對于尚未突破的改革重點、難點問題，浙江省發(fā)改委積極鼓勵地方設(shè)立試點、先行先試。通過充分調(diào)動省級與地方兩個積極性，形成了頂層設(shè)計與地方實踐的良性互動。此外，在浙江省委省政府的有力牽頭下，各級地方政府緊貼改革目標，依據(jù)工作指引，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，發(fā)掘基層智慧，為深化改革提供新經(jīng)驗、探索新路徑。

三是推進橫向協(xié)同。“標準地”改革打破橫向各部門之間的界限，通過制度創(chuàng)新和新技術(shù)運用，實現(xiàn)了改革橫向的協(xié)同共治。首先，由浙江省發(fā)改委牽頭，其他省級相關(guān)部門之間互相配合，建立了工作協(xié)調(diào)推進機制，出臺《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”工作指引》，明確了“定標出讓、對標拿地、對標施建、對標驗收、對標監(jiān)管”五步推進法；其次，浙江省發(fā)改委與省自然資源廳、省經(jīng)信廳、省大數(shù)據(jù)局等建立協(xié)作機制，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享、流程再造，推動“最多90天”“標準地”地圖等多項改革。

（三）推動技術(shù)賦能，實現(xiàn)全流程數(shù)字化

一是上線“標準地”數(shù)字地圖，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造“標準地淘寶城”。2019年9月，“標準地”數(shù)字地圖正式上線，緩解土地出讓市場供需雙方信息不對稱，實現(xiàn)政府帶標招商、一次告知，企業(yè)看圖下單，一圖打盡。截至2020年3月，浙江全省共有6836宗工業(yè)項目標準地上線。

二是領(lǐng)跑全國率先建設(shè)全省一體化投資在線平臺3.0。投資在線3.0平臺圍繞企業(yè)實際需求，以“一個階段、一個牽頭部門、一個模塊審批”為原則設(shè)計了全流程在線審批系統(tǒng)、聯(lián)動多部門打造了云端協(xié)同機制，以數(shù)字化驅(qū)動一體化，倒逼減材料、簡環(huán)節(jié)，較好實現(xiàn)了“統(tǒng)一收件、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一出件”提升審批效率。投資在線平臺3.0版從根本上改善了以往審批不集中、數(shù)據(jù)割裂的狀態(tài)，真正實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)跑”代替“企業(yè)跑”。該平臺將全省原有的123個系統(tǒng)審批功能集于一身，目前“累計賦碼項目數(shù)超過27萬個，總投資超32.6萬億元，辦件數(shù)達39.5萬件”①浙江省發(fā)展和改革委員會投資處：《聚焦改革系統(tǒng)集成——浙江省企業(yè)投資項目審批跑出新速度》，《浙江經(jīng)濟》，2020年第2期。。

三是建成運行浙江省投資項目行政審批中介服務(wù)平臺。依托網(wǎng)上平臺，浙江構(gòu)建了更加充分競爭的中介市場，實現(xiàn)中介服務(wù)全過程留痕，加強中介機構(gòu)信用評價監(jiān)管，逐步規(guī)范中介服務(wù)行為，推動中介信用評價結(jié)果運用，將信用分級分類監(jiān)管和精準監(jiān)管有機結(jié)合，形成“一處失信、處處受限”的中介信用監(jiān)管體系。

二、主要經(jīng)驗

浙江作為“標準地”改革的發(fā)起者和策源地，其改革具有較強的典型性和參考價值，主要可以從設(shè)置科學(xué)的土地指標、規(guī)范標準的出地流程、構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度以及秉持承諾的契約精神等方面著手，提煉并總結(jié)浙江“標準地”改革的經(jīng)驗，皆在進一步促進“標準地”改革在其他省份的推廣與發(fā)展。

（一）以設(shè)置科學(xué)的土地指標實現(xiàn)“標準地”的精準供給

科學(xué)地設(shè)置出讓土地的指標，是整個“標準地”制度的基石。指標過多，會導(dǎo)致操作繁瑣，難以實現(xiàn)；指標過少，不能夠體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的要求；指標過高，會造成企業(yè)項目用地?zé)o人競拍的情況；指標過低，很難反映高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向。因此，因地制宜、因勢利導(dǎo)地制定土地指標體系是決定“標準地”改革是否成功的關(guān)鍵因素。首先，科學(xué)的用地指標需要引導(dǎo)發(fā)展方向。指標要與高質(zhì)量發(fā)展指標體系相銜接，與科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)變革趨勢相適應(yīng)。浙江省發(fā)改委出臺的《浙江省新增工業(yè)項目“標準地”指導(dǎo)性指標（試行）》，從綠色、質(zhì)量、效益、創(chuàng)新等角度構(gòu)建指導(dǎo)性指標體系，與“畝產(chǎn)論英雄”相銜接，確定了投資、能耗、環(huán)境、建設(shè)、畝產(chǎn)稅收、研發(fā)投入等6項指導(dǎo)性指標。其次，科學(xué)的用地指標需要符合當?shù)貙嶋H情況。指標要與當期發(fā)展水平相匹配，并且反映出地塊的基本特征。各地圍繞自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和實際情況，建立了當?shù)匦略龉I(yè)項目“標準地”控制性指標體系。以試點地德清縣為例，其聚焦生物醫(yī)藥、高端裝備、地理信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，成功引進天安駿業(yè)等一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)，推出智能生態(tài)城產(chǎn)業(yè)綜合體“標準地”項目，要求畝產(chǎn)稅收達100萬元以上。最后，科學(xué)的用地指標需要及時動態(tài)調(diào)整。指標應(yīng)根據(jù)發(fā)展形勢變化和當?shù)亍皹藴实亍睂嵤┣闆r，適時調(diào)整。必要時應(yīng)允許留白，或適當調(diào)整負面清單。

（二）以規(guī)范標準的出地流程保障“標準地”改革的過程實施

“標準地”改革是企業(yè)投資項目審批制度改革的重要一環(huán)，也是政府轉(zhuǎn)變職能的體現(xiàn)，其以企業(yè)的獲得感和滿意度為重要導(dǎo)向，要求相關(guān)部門削減審批事項，精簡申報材料，縮短審批時間。因而，探索規(guī)范高效的操作程序，形成標準的出地流程是“標準地”制度的核心。根據(jù)浙江省政府辦公廳出臺的《關(guān)于加快推進“標準地”改革的實施意見》，其中明確了“標準地”出讓的四大環(huán)節(jié)：一是事先做評價。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，政府事先在省級以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級特色小鎮(zhèn)等重點區(qū)域完成區(qū)域能評、環(huán)評等，向社會公布負面清單，土地做到按標出讓。二是事前定標準。各地構(gòu)建“標準地”指導(dǎo)控制指標體系，確定新增工業(yè)項目“標準地”的各項控制性指標。三是事中作承諾。“標準地”出讓時，按照事前確定的相關(guān)控制性指標，提前明確具體標準和操作指引，完善項目竣工驗收、達產(chǎn)復(fù)核以及不動產(chǎn)登記辦理等具體辦法，發(fā)布出讓公告。用地企業(yè)取地后，與自然資源主管部門簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和《企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”投資建設(shè)合同》，明確違規(guī)責(zé)任，并按照一般企業(yè)投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多90天”要求，為企業(yè)提供全流程無償代辦服務(wù)。四是事后強監(jiān)管。根據(jù)“誰主管誰負責(zé)”的原則，對項目分階段開展綜合驗收，政府在企業(yè)拿地后的不動產(chǎn)權(quán)證上附加條款，限定竣工、達產(chǎn)日期，在約定日期前完成規(guī)定動作才能取得完整的權(quán)證，同時將用地各環(huán)節(jié)全程納入信用監(jiān)管并根據(jù)履約情況予以獎懲。

（三）以構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管制度形成“標準地”改革的制度閉環(huán)

“標準地”改革的主要創(chuàng)新點就在于在競拍土地的同時，就承諾了投產(chǎn)后的產(chǎn)出目標以及相關(guān)能源、環(huán)保指標等的實現(xiàn)。因此，政府的重點工作從事前審批轉(zhuǎn)移到了后續(xù)的監(jiān)管，客觀公正地評價考核履約情況、獎懲項目單位、形成制度閉環(huán)，是“標準地”改革的關(guān)鍵。在目前的實踐中，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是嚴格履約，賞罰分明。政府嚴格履行供地合同，信守合同約定，做到賞罰分明。對出現(xiàn)的糾紛，平等協(xié)商，依法解決。針對承諾履約的具體情況，建立“標準地”企業(yè)投資項目承諾履約評價指標體系，通過科學(xué)的賦分實現(xiàn)定性指標的剛性量化。二是客觀公正，信息公開。政府客觀評價項目實施狀況，公正對待每個項目單位，相關(guān)信息做到了及時公開公示。根據(jù)項目投資強度、平臺能級、行業(yè)類別的差異性，因地制宜設(shè)定獎懲基準線，讓標準與項目相匹配、相適應(yīng)。細化考慮獎懲每一個環(huán)節(jié)，盡可能給予“緩沖過程”和“回旋余地”。考慮到開竣工、達產(chǎn)過程存在不可抗力因素，專門給予項目延期申請機會。三是信用管理，有效銜接。探索建立“標準地”企業(yè)投資項目信用評價體系和項目全過程信用檔案，企業(yè)落實承諾行為的信息記入信用檔案并依法公開，作為其享受差別化優(yōu)惠政策的重要參考。信息同步反饋到公共信用評價體系，嚴重失信的用地企業(yè)受到聯(lián)合懲戒。信用評價結(jié)果要與聯(lián)合獎懲機制有效銜接，“標準地”制度應(yīng)與“畝均論英雄”制度前后銜接，建立“一處失信、處處受限，誠實守信、處處受益”的體制機制。

（四）以秉持承諾的契約精神降低持續(xù)改革的制度成本

從目前浙江各地的關(guān)于“標準地”改革的實踐看，其根本上是政府治理理念和政府職能的轉(zhuǎn)變。“標準地”改革的過程具體可以將其看作兩個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了契約精神。首先是在用地公告公布之前，政府各部門已經(jīng)提前將土地的用途以及各類指標進行規(guī)范。在完成區(qū)域環(huán)評之后，企業(yè)才能參與土地招拍掛。與以往的土地拍賣相比，這一方式其實在事實上已經(jīng)將承諾制的部分內(nèi)容進行提前公布，正如普通的拍賣公告，詳細介紹拍賣物的情況，可以使競標者更加了解拍賣物和自己的需求之間的匹配，增強雙方的針對性，以便更有效地促成拍賣目的的達成。企業(yè)通過公開競拍，中標的企業(yè)就成為契約的主體之一，獲得土地使用權(quán)。政府依約交付土地，這是“標準地”出讓時的形成的第一個契約，即土地買賣契約。該契約的內(nèi)容不僅僅包括用地相關(guān)指標的再確認，更重要的是承諾要在指定日期前提交審批所需的材料。這種承諾可以針對部分審批事項，也可以針對全部審批事項，具體可由政府與企業(yè)視具體情況協(xié)商而定。

在用地企業(yè)簽訂承諾書后，對于不缺乏基本條件、主要申請材料完備，但缺乏次要條件或申請材料的情況下，改變以往不予受理的方式，而是進行先予受理，并對其需要補正的材料進行一次性的告知，待材料補齊，再給予正式審批文件。這在事實上形成了第二種契約，即用地企業(yè)和政府之間達成的除了關(guān)于“標準地”內(nèi)容再確認，還包含政府依據(jù)企業(yè)承諾事項進行容缺辦理審批手續(xù)的契約。這種承諾實質(zhì)上基于一種前提，即政府信任企業(yè)所承諾事項能夠在雙方約定的時限內(nèi)完成，從而在審批上進行容缺受理。這是雙方信任合作的重要表現(xiàn)，目的旨在去除以往那些影響審批速度的因素，提高審批效率。在這一環(huán)節(jié)，企業(yè)具有更大的自主權(quán)，可以充分地實現(xiàn)企業(yè)意志的表達，可以對是否簽訂契約以及契約內(nèi)容的范圍進行自主選擇，一旦簽約，企業(yè)則需要按照契約內(nèi)容在時限內(nèi)補齊手續(xù)，而作為相對方的政府需要在容缺的情況下對企業(yè)的各項審批請求進行受理審批，而不得以其部分要件缺失為由拒絕受理。

三、存在的問題

以2018年7月出臺的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進“標準地”改革的實施意見》為標志，“標準地”改革在全省落地開花也就兩年多的時間。如同所有新生事物一樣，“標準地”改革在向縱深推進的過程中還有一些問題亟待解決。

第一，還存在地方政府未能實現(xiàn)對標競拍的情況。“標準地”改革致力于抓住城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地這一關(guān)鍵要素資源，抓住新增建設(shè)用地出讓這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確“標準透明、對標競拍”的導(dǎo)向，是以有為政府建有效市場的重點。但是在地方層面往往更傾向于“服務(wù)特定企業(yè)”，在政策工具上更重視有針對性地面向優(yōu)質(zhì)投資者提供信息，在政策目標上更重視招商選資，選擇事先接觸較多、了解較深的較大規(guī)模企業(yè)，以減輕政府后期的監(jiān)管成本和監(jiān)管風(fēng)險。許多企業(yè)表示，在土地出讓前他們對出讓土地畝產(chǎn)稅收、單位能耗等的具體規(guī)定是不了解的。一些地方政府也會有傾向性地面向較大規(guī)模企業(yè)發(fā)布信息。此外，地方政府在土地出讓的標準制定和信息發(fā)布中有所側(cè)重，造成較多土地出讓案例中，只有少量企業(yè)甚至只有一家企業(yè)來競拍的現(xiàn)象。

第二，仍有一些地方政府未能實現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)、強化監(jiān)管。縮短企業(yè)從備案到獲得施工許可證的時間能夠顯著降低企業(yè)財務(wù)成本、助力企業(yè)抓住市場機遇，是以政府有為促企業(yè)有利的改革重點。但少數(shù)地方政府錯誤理解了“標準地”對于行政效率變革的要求，在實踐中存在給企業(yè)施壓來提高審批速度的現(xiàn)象，既未能抓住減材料這一審批提速的關(guān)鍵，也未能滿足企業(yè)對基本公共服務(wù)到位的迫切需求，更沒有能夠很好承擔(dān)維護市場秩序的根本責(zé)任。一些地方政府為追求改革成績，盲目追求審批提速，反而有可能干擾企業(yè)的正常經(jīng)營。更為重要的是，政府要提升行政審批效率，關(guān)鍵不在給企業(yè)施加壓力，而在于通過精簡流程、減少材料來提高自身的辦事能力。但實際上，材料問題依舊是限制企業(yè)投資項目審批效率的關(guān)鍵。許多企業(yè)表示，材料繁瑣、部門推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，部分地方政府未能充分把準“承諾制”的前提，對于一些事先應(yīng)組織資質(zhì)審查、可能會引起嚴重后果的審批事項也采用了“承諾制”，而這可能會引發(fā)后續(xù)的監(jiān)管問題。

第三，改革的配套機制尚不完善。“標準地”改革將推動土地要素資源配置的市場化，相應(yīng)地，政府也需要提高治理能力，方能實現(xiàn)有效市場與有為政府的良性互動。當前，浙江“標準地”改革的政策設(shè)計還有待進一步完善，突出表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟形勢多變的大環(huán)境下，畝均稅收等產(chǎn)出指標需要更具靈活性，部門碎片化程度高、“信息孤島”現(xiàn)象突出，不僅影響了企業(yè)投資項目審批的效率，也限制了后續(xù)評估、監(jiān)管，以及地方政府缺乏有效的政策工具監(jiān)管企業(yè)履行承諾等方面。“標準地”改革后，地方政府如發(fā)現(xiàn)企業(yè)無法達標，只能勒令其整改，但整改的實際效果不佳。政府也在探索建立“標準地”企業(yè)投資項目信用評價體系，以期用失信懲罰規(guī)范企業(yè)行為。但大多數(shù)企業(yè)在一個生命周期中反復(fù)投資的次數(shù)較少，失信成本并不足以讓企業(yè)有痛感。企業(yè)家也可以采取重新注冊公司、異地投資等方式規(guī)避失信風(fēng)險。將企業(yè)投資項目信用體系與全社會信用體系聯(lián)結(jié)會大大增加企業(yè)的失信成本，但信用評級的影響又過于巨大，失信造成的連鎖反應(yīng)可能會產(chǎn)生嚴重社會危機。

四、進一步深化改革的路徑選擇

省級頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新實踐的良性互動，是浙江“標準地”改革得以在較短時間內(nèi)取得顯著成效的關(guān)鍵。圍繞目前“標準地”改革存在的一些問題，筆者從改革的配套機制、改革的履約監(jiān)管機制以及改革依賴的現(xiàn)代技術(shù)工具等方面提出了相應(yīng)的路徑選擇，皆在進一步深化浙江“標準地”改革，提升企業(yè)獲得感、滿意度，為全國深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境提供浙江實踐和浙江經(jīng)驗。

（一）落實改革配套機制，提高服務(wù)供給效率

第一，發(fā)布與“標準地”改革相配套的服務(wù)清單、負面承諾清單與監(jiān)管清單，推動各級政府進一步優(yōu)化服務(wù)，更好承擔(dān)維護市場秩序的根本責(zé)任。“服務(wù)清單”，進一步明確地方政府在土地出讓前應(yīng)完成的“三通一平”等基本要求；“承諾制負面清單”，明確列舉不允許簡化事先資質(zhì)審查、審批的具體事項；“監(jiān)管清單”明確項目運行后需要相關(guān)部門跟進的具體事項，引導(dǎo)地方政府規(guī)范、全面履行職能。第二，改善供水、供電、供氣、通信等的審批速度與供給質(zhì)量，切實解決企業(yè)痛點。水、電、氣等是企業(yè)賴以開展生產(chǎn)活動的基本資源要素，也是政府應(yīng)當提供的公共服務(wù)。所以需要嚴格落實公用事業(yè)服務(wù)審批的要求，積極優(yōu)化公共服務(wù)辦理流程。第三，推進中介服務(wù)改革，加快培育中介機構(gòu)，建設(shè)公開透明的中介服務(wù)市場。中介是企業(yè)投資項目審批中的重要參與主體，其服務(wù)質(zhì)量直接影響“標準地”改革的成效。但是相較于政府部門服務(wù)的改善，中介服務(wù)的質(zhì)量還難以匹配“標準地”改革的高要求。各地可規(guī)范標準，進一步明確中介服務(wù)事項，以清單形式區(qū)分政府委托事項與企業(yè)委托事項，明確中介服務(wù)責(zé)任。

（二）完善履約監(jiān)管機制，優(yōu)化改革流程體系

當前，地方政府保障“標準地”改革的有效監(jiān)管工具較少，亟需圍繞企業(yè)投資項目信用評價機制，完善政策工具使用體系，有效保障企業(yè)履行約定，規(guī)范企業(yè)行為。一方面，嚴格依法運用信用評價機制，規(guī)范運用信用評價進行懲戒的標準和程序，建立完善信用修復(fù)和異議制度。另一方面，探索從激勵到懲戒全覆蓋的政策工具體系。實際上，在勒令整改和降低社會信用評級之間，政府可用的政策工具還包括罰款、停工等多種方式。當然，這些政策工具的引入、使用，也需要地方立法機構(gòu)的立法保障，確保政府行政行為有法可依。其實在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍認為財政扶持政策、稅收優(yōu)惠政策更能激勵、約束企業(yè)履行約定。省級部門可以嘗試將信用監(jiān)管同要素資源差別化配置結(jié)合，根據(jù)企業(yè)信用評價、履約情況建立合理的差別化稅收、財政支持政策，以及差別化公共服務(wù)供給政策。此外，在“標準地”改革后半程，應(yīng)探索建立跨部門合作監(jiān)管新方法。在竣工驗收、達產(chǎn)復(fù)核階段明確發(fā)改、自然資源、經(jīng)信等部門的權(quán)責(zé)，探索多部門聯(lián)合驗收、聯(lián)合監(jiān)管新辦法，構(gòu)建無縫銜接、流暢合理的全流程監(jiān)管體系。

（三）利用現(xiàn)代技術(shù)工具，確保治理的高效性

互聯(lián)網(wǎng)作為產(chǎn)業(yè)未來的基礎(chǔ)設(shè)施和工具，政府治理與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合也已經(jīng)成為政府改革發(fā)展的必然方向。在“標準地”改革中，現(xiàn)代技術(shù)工具的作用也不言而喻。2019年9月，浙江“標準地”數(shù)字地圖上線，但是其內(nèi)容與形式還比較單一，因而需要增強“標準地”數(shù)字地圖的平臺功能。依托“標準地”數(shù)字地圖，省級部門可實時監(jiān)測全省各地方發(fā)布的“標準地”指標水平和投資項目的落地運行情況，在全面、準確的信息支持下建立參與式、互動式的省級指導(dǎo)性指標構(gòu)建機制，為地方政府設(shè)置合理標準提供有效指導(dǎo)。同時，縮短企業(yè)從備案到獲得施工許可證的所需時間仍然是絕大多數(shù)企業(yè)的迫切需求。省級政府可以升級跨部門、跨層級聯(lián)動的企業(yè)投資項目在線審批平臺，以數(shù)字政府建設(shè)為契機打破信息孤島，建立跨部門、跨層級的信息流通與共享機制，從而實現(xiàn)簡化企業(yè)辦事流程，減少企業(yè)所需提交材料數(shù)量的目標。此外，大數(shù)據(jù)的發(fā)展也可應(yīng)用到當前改革中來。建立“標準地”指標體系與項目運行的實施監(jiān)測平臺，基于動態(tài)數(shù)據(jù)建立更能與宏觀經(jīng)濟形勢掛鉤、充分體現(xiàn)地方發(fā)展特色的“標準地”指導(dǎo)性指標體系。