我國智庫影響社會政策制定的方式及機理研究＊

李 波

提 要： 中央高度重視智庫建設。以社會政策為切入口，借鑒權力資源理論、國家中心視角理論和多源流政策分析理論，并通過長三角地區新型智庫建設的經驗討論，探究我國智庫影響社會政策制定的方式及邏輯機理，對更好發揮智庫在國家治理體系和治理能力現代化進程中的作用有著一定的理論價值和實踐意義。我國智庫主要通過溝通、借力、迎合、嵌入等方式影響社會政策制定過程，而其在權力資源性、組織依賴性和損失嵌入性這三個方面的狀況決定了政策運作機制發揮作用的成效。因此，采用何種方式來提升社會政策制定的成效，取決于這些智庫在權力資源性、組織依賴性和損失嵌入性三方面的狀況，及其參與各方在這些方面所具有的能級大小。

引 言

習近平總書記指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。”①習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》，2020年第1期。“我們進行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。”②《習近平為何特別強調“新型智庫建設”》，人民網，2014年10月29日。改革發展任務越是艱巨繁重，越需要強大的智力支持。智庫（Think Tank），又名思想庫，是專門為公共政策和公共決策服務、生產公共思想和公共知識的社會組織，是國家治理現代化重要組成部分。黨中央歷來高度重視智庫建設。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對新形勢新任務，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族的偉大復興中國夢，倍加重視智庫建設。黨的十八屆三中全會強調，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。這是黨中央首次提出“新型智庫建設”概念。中共中央還下發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，審定了《關于首批國家高端智庫試點單位的報告》和《國家高端智庫建設試點工作方案》。對推進智庫建設，習近平總書記高度重視，先后多次作出重要指示，并主持中央全面深化改革領導小組會議，審議討論方案和實施意見，發表重要講話。習近平總書記強調：“智庫是國家軟實力的重要組成部分，要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。”①《習近平為何特別強調“新型智庫建設”》，人民網，2014年10月29日。習近平總書記關于智庫建設的重要論述深刻闡明了中國特色新型智庫建設的重大意義、基本原則、主要任務、目標要求和工作著力點，為推進智庫建設指明了方向、提供了遵循。

誠然，作為政策決策中的一種組織和制度安排，我國智庫可以在公共政策制定方面發揮作用，為黨和政府科學民主決策提供重要支撐。經驗表明，盡管智庫可以在眾多方面發揮功能，但最主要的途徑或方式還是通過影響公共政策制定、評估和調整的過程，而推動國家治理的思想高度和科學程度。基于科學制定社會政策是國家治理現代化能力的重要體現②參見岳經綸、鄧智平：《國家治理現代化離不開社會政策》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第5期。這一現實，社會政策又是公共政策在社會建設領域的集中表現，對推動國家治理能力現代化尤其是社會治理能力水平的提升有著重要的意義，因此，有必要以社會政策為切入口，探究我國智庫影響社會政策制定過程的方式及其背后的邏輯機理，以期更好地促進智庫在國家治理體系和治理能力現代化進程中放大優勢、發揮作用。

一、概念界定與文獻綜述

首先，梳理一下社會政策與公共政策的關系。社會政策與公共政策的關系命題在學界討論至今，還未有定論。廣義上說，作為社會行動的社會政策，亦是公共政策的一部分，③參見黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學研究》，2008年第4期。是影響公共福利的國家行為，④Hill,M., “Understanding Social Policy,” Oxford:Basic Blackwell,1980,p.1.且所有的社會政策都產生于政治進程，社會政策的制定是一種固有的公共政治活動，由來自不同利益群體的人經過長時間的討論最終達成的一種協議。狹義上說，社會政策是政府用資金與服務影響公民福利的舉措，⑤Marshall T.H.,“Social Policy,” London:Hutchinson University Press,1965,p.7.也可以說是同社會成員的社會福利、基本權利緊密相關的政策，⑥參見吳忠民：《從平均到公正:中國社會政策的演進》，《社會學研究》，2004年第1期。主要涵蓋社會保障、公共醫療衛生、住房、教育、勞動就業、社會福利服務等方面，以及針對專門人群的社會政策體系和社會政策的其他內容，⑦參見關信平：《社會政策概論》，北京：高等教育出版社，2009年版，第8頁。是一系列有關社會福利的政策。從社會質量的角度來說，社會政策在中國應當是從面向貧困、福利群體的保障，擴大至為全民提供公共服務的政策。⑧參見林卡：《社會政策、社會質量和中國大陸社會發展導向》，《社會科學》，2013年第12期。基于此，筆者認為，社會政策在某種意義上就是公共政策，是公共政策在社會建設領域的體現，既可以是一系列行為準則、地方性法規和條例，也可以是為包括弱勢群體在內的面向全民的社會福利與公共服務政策。不過，相較于公共政策，社會政策更多地關注個人和群體，有社會民間組織的積極參與，更加的中觀或微觀；甚至從某種程度上說，社會政策本身也是一種政府治理社會問題的實踐，①參見熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施:技術理性與政治實踐的結合》，《江海學刊》，2015第4期。這也更有利于智庫等社會組織的介入。

當前，學界對于智庫與社會政策，大多放在智庫與公共政策關系的大方向下去討論。國外文獻梳理表明，智庫的屬性往往被視作為知識組織，長期以來被認為在公共政策制定過程中發揮了積極作用，其發揮積極作用的關鍵核心是在于智庫掌握的主要資源—— 知識。②Rosetta Collura,Pierre Vercauteren,“Theoretical Perspectives on Think Tanks in the European Governance, ”23th World Congress of IPSA Abstract,2017.智庫影響公共政策的理論，西方學者亦有較多的闡述，主要有影響力的是多元主義、精英主義、制度主義、新葛蘭西主義、知識運用理論和專家參與理論，③參見胡瀟文：《西方智庫理論研究現狀評析》，《學術論壇》，2017第2期。包括Stone④Stone,D.Garbage Cans,“Recycling Bins or Think Tanks? Three Myths about Policy Institutes, ”Public Administration, 2007,pp.259-278.、Sherrington⑤Sherrington,“Shaping the Policy Agenda: Think Tank Activity in the European Union, ” Global Society, 2000,pp.173-189.、Schlesinger⑥Schlesinger,“Creativity and the Experts. New Labour, Think Tanks, and the Policy Process, ”International Journal of Press,Politics,2009,pp.3-20.等西方學者都強調在治理進程中有關智庫角色和屬性的概念化梳理，特別是關于智庫的思想或觀點與公共政策之間是如何轉化、復制與執行的內容。因此，國外學界不僅僅關注智庫的屬性、涵義與定位，以及智庫嵌入治理的合法性與合理性等議題，更涉及到了智庫是如何影響政策制定，并分析了智庫在政策制定進程中的得與失。⑦Jessop,“Governance Failure, ”in G.Stoker (ed.),The New Politics of British Local Governance, Basingstoke: Macmillan, 2000, pp.11-32.相關國外理論和經驗研究，為我們探析我國智庫與社會政策之間的內在聯系和運作機理提供一定的鏡鑒。

在中國，隨著我國智庫的日益增多，學界大多是基于對智庫與公共政策的宏觀分析。一方面，學界關注智庫的屬性和定位，探討智庫在公共政策方面的作用和功能。隨著我國全面進入“深化改革期”，公共政策決策咨詢和服務也顯得愈加重要，朱旭峰將我國智庫研究置于決策咨詢的制度環境中，從“宏觀—體制”“中觀—模式”“微觀—結構”三個理論層面明確我國智庫的組織定位，從國家制度關系方面闡述了智庫作為政策決策中的一種組織和制度安排，為提高國家治理水平和能力提供了途徑，是增強中國軟實力和治理能力現代化的重要武器。⑧參見朱旭峰：《構建中國特色新型智庫研究的理論框架》，《中國行政管理》，2014年第5期。張大衛、徐占忱基于我國智庫建設在現代國家政策決策體系中占有的特殊地位，從智庫的功能論出發，認為智庫是國家治理體系不可或缺的重要組成部分，強有力的智庫支撐體系也是國家治理能力的體現。⑨參見張大衛、徐占忱：《國家治理現代化與當代中國智庫建設》，《全球化》，2017年第4期。孫蔚則從社會結構化理論層面，構建了智庫與國家之間的互相依賴而又互相影響和牽制的關系，認為國家和智庫之間既有供需之間的關系，也存在遵從依賴與規制引導的關系。⑩參見孫蔚：《論中國智庫參與國家治理的邏輯及效能提升》，《當代世界與社會主義》，2016年第1期。文少保認為智庫對公共政策的制定有影響，一是通過前瞻性、針對性研究，產生和形成一系列符合中國本土實際的國家治理和社會治理思想，從思想上引導政府決策，或發展成為國家戰略，從戰略層面影響國家政策；二是開展關于人民群眾需求和意見的各種調研，收集和反映人民群眾的訴求，從而產生一些影響力，進而從社會輿論層面去影響和引導政府決策，并強調智庫對國家治理現代化的影響出發點，都是服務黨和政府科學民主決策以促進政府治理能力現代化的實現。①參見文少保：《高校智庫服務教育綜合改革的價值、困境與實現路徑》，《國家教育行政學院學報》，2015第12期。這說明，智庫與國家治理現代化有著不可分割、相互作用的密切關系，而智庫的價值體現，主要還是在推動公共政策制定層面上。另一方面，基于對當前智庫與公共政策的關系分析，學界對發揮智庫功能，更好實現我國決策的科學化民主化，必須對智庫進行全方位的制度建設和理念創新，構建我國智庫體系的科學模式和發展路徑達成了共識，并從不同角度去尋求智庫介入公共政策制定與國家治理的路徑，比如占學識②參見占學識：《國家治理視域中的中國特色新型智庫建設》，《湖北行政學院學報》，2014第5期。、胡慶亮③參見胡慶亮：《以中國特色新型智庫推進國家治理現代化的路徑探析》，《廣東行政學院學報》，2016年第1期。、劉風光等④參見劉風光、柴韜、李海紅、梁娜、劉晉偉：《國家治理視域下中國特色新型智庫建設現實審視與發展策略》，《治理現代化研究》，2019年第1期。在國家治理視域下對如何發揮智庫功能和作用，更好推進公共政策制定的科學性提出了比較宏觀的建議，大多是從目標定位、體制機制、人才隊伍等方面入手。錢再見基于公共權力的視角，認為智庫在參與國家治理與公共政策制定的過程中有一定的權力，這種權力不同于立法、行政與司法等強制性權力，而是在國家治理現代化進程中形成的影響力，來源為智庫自身權力體系和治理體系的優化。⑤參見錢再見：《新型智庫參與公共政策制定的制度化路徑研究——以公共權力為視角》，《智庫理論與實踐》，2016年第1期。他和高曉霞進而以我國智庫影響力的生成邏輯和作用機制為切入點，提出了新時代我國智庫如何催生、提升、擴大影響力的路徑。⑥參見錢再見、高曉霞：《中國特色新型智庫影響力的生成邏輯、作用機制與提升路徑——基于多維理論視角的學理分析》，《智庫理論與實踐》，2019年第4期。閔學勤則認為，中國智庫成長的環境與西方不同，我國智庫還不能完全“去行政化”，與政府合作、借助政府的力量發展自身將會在未來的相當一段時間內處于普遍狀態，無法照搬西方智庫運營模式，需要探索建立中國特色的“服務國家型智庫”“驅動社會型智庫”“經濟導向型智庫”“區域戰略型智庫”多元智庫模式，相互作用，合力驅動，以此開啟國家治理現代化的新格局。⑦參見閔學勤：《智庫驅動:社會治理創新的中國探索》，《南京社會科學》，2016年第2期。

上述研究成果，為后來的分析奠定了良好的基礎，提供了視野。綜觀文獻，相關研究成果多是從宏觀的層面探析智庫推動國家公共政策議程設置、制定過程、評估等方面的功能和作用，較少單獨涉及社會政策方面，較為缺乏中觀或微觀的視角。且由于智庫在國內尚屬于比較新的議題，盡管很多學者為智庫介入公共政策方面提供了較多的實證分析，但是為數不多，大多數研究還是基于我國新型智庫的現實問題開展應用型研究，提出相關對策建議，還不是非常具有學理性。因此，在厘清社會政策和公共政策的關系后，筆者希望提供一種基于中觀分析的視角，探討我國智庫影響社會政策制定過程的邏輯，為更好構建我國智庫學術體系提供一定的參考。

二、智庫影響社會政策制定的機理構建

不難發現，智庫對政策的影響主要在政策制定之前與政策發布之后的評估過程這兩個階段，但是實際上，智庫對社會政策的影響，貫穿于政策制定過程的始終，⑧Thomas R.Dye,“Understanding Public Policy, ”Pearson Education Inc,2002, p.32.包括政策制定、政策執行和政策評估。那么，我國智庫影響社會政策制定會是怎么樣的邏輯？考培提出了權力資源理論，認為工會和資方雙方在權力資源上的不同造成不同福利國家社會政策的差異。如果將智庫作為一個權力資源中心，那么，它與國家之間的較量就成了智庫取得影響社會政策的關鍵因素。雖然智庫具備的權力資源十分重要，但這種理論很容易導致智庫陷入與國家相對立的局面，沒有考慮到我國作為中國共產黨執政的人民民主專政社會主義國家的特殊性，也不大適用于中國的智庫大多不獨立于政府而帶有半官方色彩，實行的是科層治理模式①參見曹永森：《從政治溝通看政治決策的民主性和開放性——中西方智庫、媒體的比較分析》，《湖北行政學院學報》，2011年第6期。這一現實。學界流行的另外一種關于社會政策研究的主流范式是國家中心視角理論，它提出了國家自主性、國家能力和國家結構三個維度，②參見劉軍強：《社會政策發展的動力:20世紀60年代以來的理論發展述評》，《社會學研究》，2010年第4期。國家在社會組織影響社會政策時發揮著重要的作用。許多研究發現，社會力量的政策影響力以及社會力量影響政策的方式，都由國家塑造和決定。③參見黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》，2013年第5期。盡管智庫可以通過各種方式影響社會政策的制定過程，但最終的決定權在國家，國家意志還能影響智庫及其他政策參與者的行為，這對于研究我國智庫影響社會政策制定過程有著重要的啟發。此外，關于智庫影響政策的理論，許多學者還引用了約翰·W.金登提出的多源流政策分析理論，即智庫引起政府對公共問題的注意，引入“問題流”，智庫通過分析問題提出解決方案，打開“政策流”，包括民眾情緒、公眾輿論、利益集團等影響問題解決方案的政治，形成“政治流”。智庫在其中的作用，就是開啟或推動任何源流，最終促使三種“源流”在某一時間點匯合，打開“問題之窗”。在社會政策制定過程中，智庫是置于社會網絡中的社會組織，在政策流的形成過程中起到一種難以替代和重要的推動作用，牽涉較多的利益相關者。由此，朱旭峰提出“損失嵌入性”概念，指那些與決策者網絡聯系緊密的利益相關者，是否是該社會政策變遷的潛在利益損失者。④參見朱旭峰：《中國社會政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會學研究》，2011年第2期。可以推斷，智庫在影響社會政策可能會有相關的利益受損者，“損失嵌入性”考量的是在某個特定的政策變遷過程中，主要的利益受損者是否和決策者存在密切的網絡聯系。

筆者基于對以上三種理論的綜合考量，嘗試構建我國智庫影響社會政策制定的機理。筆者將我國智庫影響社會政策制定的關鍵屬性歸結為三個方面，一是智庫基于階層和知識所擁有的權力資源是否強大，即“權力資源性”，專家力量強大的智庫，往往產出的智庫成果質量較高，話語權和地位也會較高，繼而影響社會政策的制定；二是從國家結構層面考量智庫與國家依賴程度，即“組織依賴性”，盡管學界⑤參見李凌：《中國智庫影響力的實證研究與政策建議》，《社會科學》，2014年第4期。⑥參見任林茂、王偉靜：《我國新型智庫的分類、特點和能力提升策略》，《高教探索》，2017年第4期。將中國智庫分為官方智庫、半官方智庫、社會（民間）智庫與高校智庫，但由于我國智庫大多（占比約為95%⑦參見鄧巖：《中國智庫的類型研究》，《天水行政學院學報》，2011年第5期。）依托高校或事業單位，其影響社會政策制定過程的程度還會受到其體制機制的影響；三是智庫影響社會政策制定過程中所牽涉的政策網絡利益大小，即“損失嵌入性”，當智庫專家支持的政策變遷的損失嵌入性強時，政策網絡內的相關利益受損者就會試圖阻止專家建議發揮作用。智庫作為由專家組成的社會組織，其影響社會政策的因素也同樣受“損失嵌入性”影響，損失嵌入性的強度決定了智庫影響社會政策的行動模式和策略。

由此推斷，不同的權力資源性、組織依賴性、損失嵌入性導致智庫可以、可能、不得不通過一定的方式去影響社會政策制定。不同智庫影響社會政策制定的方式既有單一的，也有運用多種的；即使是同一類別的智庫，其影響社會政策制定的方式也不一樣。基于此，筆者確定長三角地區新型智庫作為實證研究的對象，以此來分析和驗證我國智庫影響社會政策制定的邏輯機理。

三、智庫影響社會政策制定的案例分析

目前，長三角地區智庫建設得到大力推進，形成了百花齊放、層次分明、類型多樣的新型智庫格局，產生了一批對重大決策和戰略問題發揮作用的智庫研究成果。比如，截至2020年10月底，浙江省就形成了以5家高端智庫試點單位為龍頭，24家重點專業智庫和培育智庫為支撐，7家智庫培育單位為補充，層次清晰、結構合理、特色鮮明、優勢互補的新型智庫建設總體布局，培育了一支思想活躍、特色鮮明、優勢突出、創新務實的智庫人才隊伍，充分發揮浙江“三個地”和“重要窗口”的政治優勢，促進各智庫加強對習近平新時代中國特色社會主義思想的研究闡釋，深入總結提煉習近平新時代中國特色社會主義思想在浙江的生動實踐和浙江貫徹落實黨中央部署推動經濟社會高質量發展的典型案例，圍繞省委省政府中心工作和重大決策部署，積極開展咨政研究、理論研討和宣傳闡釋，努力成為黨委政府科學決策的智囊團、思想庫。通過對長三角地區智庫建設的經驗研究表明，智庫往往會采取溝通、借力、迎合、嵌入等四種方式來影響社會政策制定。

溝通是當前智庫影響社會政策制定的最常見的方式，也是非常正式的渠道，包括遞交決策咨詢報告、提案與建議、社情民意等方式來引起政府或政策制定部門的注意，期望通過溝通來平衡社會政策制定過程中的各方利益訴求。借力也是比較常見的方式，智庫可以借助大眾媒體影響社會政策的制定，通過輿情和輿論影響來打開“問題之窗”，或對社會政策制定帶來改變，這種方式的影響力在某種程度上還高于正式溝通。迎合是我國智庫在某種程度上不得已采用的方式，這些智庫在參與社會政策的制定過程中，會有自身團體利益得失方面的考量，因此，其對社會政策的影響力主要體現在為相關利益政府部門在政策制定過程中提供“智力”方面的支持。嵌入分為主動和被動，主動嵌入是智庫委派專家主動參與社會政策制定過程，或成為政策制定部門的成員，繼而直接影響社會政策的形成；被動嵌入則是智庫基于權力資源的集中現實，受到政府的青睞而導致政府對智庫產生了“依賴度”。

（一）溝通：構建政策議題

設置議題從而影響政策制定是西方智庫常用的方式。比如，自1996年開始，美國智庫包括蘭德公司、布魯金斯學會、戰略與國際研究中心等就對網絡恐怖主義、全球供應鏈、網絡隱私保護等議題展開了研究，①Robert H.Anderson,Phillip M. Feldman,“Securing the U.S.Defense Information Infrastructure,”Washington DC: RAND CorperationPress,1999,pp.79-85.尤其是蘭德公司，以前瞻性的戰略議題影響美國政策而聞名智庫界。在中國，智庫影響社會政策議題和議程的設置以通過對現實問題的分析研判提出對策建議的方式為主，主要包括提供內參、調研報告或決策咨詢。②CTTI智庫報告（2019年）。比如，浙江師范大學非洲研究院為了爭取中國和南非之間的教育政策，于2017年成立中南非人文交流研究中心。自2016年底至2018年6月，以維護和爭取中方利益為基本原則，該智庫集中扎根中南非研究領域的學者力量，就教育部《南非共和國與中華人民共和國學歷學位互認協議》（草案）文本內容，給予持續跟進，提出非常有價值的修改建議。2017年1月，該智庫向教育部國際司提交《中國與南非教育體制比較研究》的報告，全面系統地對比分析了中國與南非兩國學制和學位體系的異同，為中南兩國學歷學位互認工作提供政策咨詢。在此基礎上，教育部國際司采用了該智庫提出的咨詢建議，并在2018年8月，中國與南非政府正式簽署《中南非高等教育學歷學位互認協議》。此外，該智庫首席專家多年深耕中非關系研究，關于建立中非高級別人文交流機制的多個政策咨詢報告被國務院政策研究室等部委采納，多次得到領導肯定性批示，并影響了中國對非洲的教育及移民政策。

浙江師范大學非洲研究院作為高校智庫，理應有較強的組織依賴性，開展智庫研究工作會受到體制機制方面的約束，但是，該智庫具有較高的權力資源性，在中非關系研究方面集聚專職科研人員和智庫服務人才，并吸收外籍學者，構建智庫的智力資本；另一方面，該智庫搶占先機，將“當代非洲發展問題”與“新時期中非合作關系”作為重點研究方向，符合了我國中非外交關系的基本原則，也契合了國家對非發展戰略。該智庫用前瞻性、戰略性的研究報告，引起政府的注意，設置議題并逐步形成了在該研究領域的話語權。目前，來華留學的非洲人數量增多，引起一定的社會問題，這些都引發制定和改善相關社會政策的必要性。基于多年在該研究領域的發力，該智庫取得了較好的“政府回應性”①孟天廣、李鋒：《網絡空間的政治互動:公民訴求與政府回應性——基于全國性網絡問政平臺的大數據分析》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)，2015年第3期。，政府在制定相關社會政策的時候，因為牽涉的利益群體較多，即存在“損失嵌入性”，也會需要該智庫提供一些參考。由此，該智庫影響社會政策的力度和效度②參見郭春甫、定明捷：《網絡民意影響公共政策構建的力度和效度》，《寧夏大學學報》(人文社會科學版），2008年第1期。也就進入一個良性循環的態勢。然而，一些權力資源性不強的智庫，其與社會政策制定部門的溝通，往往是間接的，在提供決策建議或建言獻策的時候，轉化為決策部門的批示或采納，以及設置議題方面，都還有較大的自由裁量空間。

（二）借力：引導公眾輿論

媒體可以放大輿論，表達智庫的訴求，從而可能影響政府政策，主要通過自身議程設置來建立公眾議程，繼而推動公眾議程轉化為政府議程。③參見趙玉峰：《論公共政策議程建立過程中媒體的影響》，《四川行政學院學報》，2007年第4期。在西方，比如美國智庫就長期致力于國家政策可持續性發展的研究，與媒體有相當互動。④參見劉麗群、劉倩、吳非：《美國智庫與媒體的互動——以CNAS(新美國安全中心)、CSIS(國際關系戰略學會)、Brookings(布魯金斯學會)為例》，《湖北社會科學》，2014年第10期。在中國，也有不少智庫通過借力媒體，從而引導公眾輿論來影響政府社會政策制定過程中的公眾參與環節，甚至影響社會政策議程設置。根據2019年CTTI報告，目前智庫主要還是通過紙媒借力（共發表13323篇報紙文章），同時也越來越重視電視和新媒體等傳播媒介。比如，復旦大學中國研究院與東方衛視合作，打造出《這就是中國》，來引導公眾輿論導向。復旦大學中國研究院于2015年正式成立，由中國道路研究的兩個重鎮（復旦大學中國發展模式研究中心和復旦大學新政治經濟學研究中心）聯合組建而成，為首批國家高端智庫建設試點單位。該智庫憑借強大的權力資源性（擁有以張維為教授為首席專家的智庫團隊），通過張維為專家（被《光明日報》評為2016年中國智庫十大人物）借力東方衛視《這就是中國》吸引了大量的粉絲，從而構建起在中國道路闡釋研究上的話語權，并通過媒體議程的設置來影響公眾參與的情緒和態度，而基于政策層面的闡釋有利于形成共同認知，①參見董玄、陳思丞、孟慶國：《對比觀念、共同認知與政策制定——以土地托管政策過程為例》，《公共行政評論》，2019年第3期。從而對社會政策制定部門在政策制定過程中的吸取公眾意見和建議方面產生了較大的影響。如前所述，大多數智庫都已認識到通過媒體擴大影響力的作用，但是不同類型智庫借力的方式有所不同，而權力資源性的大小成為了智庫借力方式和能級的主要決定因素。由此可見，當一項社會政策制定的損失嵌入型較強時，智庫就可以憑借自身的影響力積累，通過借力媒體引導公眾輿論繼而影響社會政策議程設置與公眾參與。

（三）迎合：提供知識服務產品

智庫常常通過出版物的發行、發布年度報告等形式來影響社會政策制定，這種影響方式在國外智庫很常見，不少智庫會圍繞主題專門制作定期發布的系列成果，形成知識產品提供給有需求的客戶，比如英國的倫敦國際戰略研究所，其發行的《軍事力量對比》《戰略研究》《年會報告》等被視為國際戰略研究的權威著作，②參見許共城：《歐美智庫比較及對中國智庫發展的啟示》，《經濟社會體制比較》，2010年第3期。這些付費的知識產品，既可以為智庫帶來收入，又可以為智庫帶來新的客戶和新的需求。然而，在中國，智庫的主要客戶為政府，而政府一般是通過政府購買服務的形式對其立項，從而達到知識服務產品影響社會政策的目的。這在組織依賴性強的智庫中表現得更為明顯，比如，浙江省標準化智庫依托浙江省標準化研究院，是專業從事標準、質量、品牌和市場監管領域政策研究和服務支撐的權威技術機構。該智庫為政府部門提供社會政策層面上的技術支持，如正式發布省級地方標準《城市社區工作者服務規范》（DB33/T 2230-2019），重點明確了城市社區工作者的儀容儀態要求、職業素質要求以及溝通協調能力、風險防控能力、智能化技術應用能力等八大工作能力要求；規定了社區公共服務、居民自治服務、社會工作服務等社區服務內容，居民接待、走訪、代辦、個案、小組等服務形式，從首問責任、服務時限、反饋處理等方面量化服務質量要求。此外，根據服務內容和要求，確定了由7個維度、29個指標組成的評價指標體系。該標準的發布將更好地推進浙江省有關社區政策的實施和推行，對指導社區工作者提高服務質量和水平，滿足居民對治理能力現代化的訴求，破解當前社區工作者職業素質不均衡、服務提供質量不高等問題，有較大的影響。該智庫權力資源性很強，有專職研究人員62名，但由于該智庫的組織依賴性相比高校智庫還要強，為規避牽涉較多的利益沖突，從而減少損失嵌入性帶來的不必要麻煩，這類智庫傾向于迎合相關政策制定部門，為其提供智力產品，影響政策咨詢流程，從而獲得政策制定部門的肯定。

（四）嵌入：參與政策制定過程

智庫在影響社會政策制定的最有效方式是嵌入，甚至有學者提出，智庫要隨時隨地參與社會政策制定過程，開展無邊界研究。③參見徐寧：《無邊界研究——一種智庫研究的新型模式》，《決策探索》(上)，2020年第1期。李剛、郭婷婷提出了智庫嵌入式決策咨詢服務模式，強調智庫需要嵌入政府關系。④參見李剛、郭婷婷：《智庫嵌入式決策咨詢服務模式》，《智庫理論與實踐》，2019年第4期。在國內，智庫逐漸意識到與政府構建關系的重要性，并通過參與政策制定過程發揮影響力。比如，浙江財經大學中國政府監管與公共政策研究院依托管制經濟學（應用經濟學博士點特色專業）、應用經濟學博士后流動站，形成一支以中青年學者為主的高學歷、重實踐的研究團隊，并主動積極聯合一批國內外政府監管領域的著名學者和實際部門專家，開展政府監管與公共政策領域的決策咨詢研究，以課題項目、學術論壇、年度報告等形式主動嵌入社會政策的制定過程中。《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》是浙江省委、省人民政府為規范全省黨政機關重大決策社會風險評估工作，服務保障改革發展大局，服務保障公民、法人和其他組織的合法權益，服務保障重大決策順利實施，從源頭上防范社會穩定風險制定的重要規范性文件。該智庫專職研究人員參加《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》這一規范性文件的制定中的兩個環節的咨詢工作，提交《關于修改〈浙江省重大決策社會風險評估實施辦法（修訂稿）〉的咨詢建議》，關于制定依據、第三條開展社會風險評估的原則、第十條“合法性評估”、第二十八條評估責任追究、第二十九條評審責任追究以及其他等六個方面的建議，①參見《以嚴格執法強力規范行政行為》，《杭州日報》2015年1月10日。在《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》的制定中，得到了全面采納，直接影響決策部門制定出臺該社會政策。

相較于溝通、借力與迎合，嵌入是影響社會政策制定過程最為直接的方式。浙江財經大學中國政府監管與公共政策研究院利用與政府的“伙伴關系”，找到一條發揮影響力的便捷方式，也大大提高了政府社會政策制定的實用性和準確性。其實，這種身份轉換在西方國家如美國是十分常見的，②參見谷賢林：《智庫如何影響教育政策的制定——以美國“教育政策中心”為例》，《比較教育研究》，2013年第4期。即智庫通過旋轉門機制影響社會政策的制定。通過建立“旋轉門”機制推動智庫參與社會政策制定過程，可以在更大程度上影響社會政策的制定。

四、討論與建議

上述案例分析呈現以下圖景：第一，“權力資源性”是我國智庫選擇何種方式去影響社會政策制定過程的必要條件，一個智庫如果沒有足夠強大的包括政策思想、意識形態、范式、產品等在內的專家智力資源，便弱化了智庫研究與社會政策制定之間建立“溝通”橋梁的關鍵能力。在一定程度上，“權力資源性”突出智庫的“自主性”，而“自主性”在西方國家智庫建設中有著不同一般的地位，市場化越充分，智庫自主性越強，其產出的產品就會形成競爭力，繼而影響社會政策的制定過程。如案例中提到的浙江師范大學非洲研究院，依靠在非洲研究領域的優勢資源，展現其在國內甚至國際層面上的競爭力。

第二，“組織依賴性”是我國智庫影響社會政策制定過程的關鍵因素，也是區別于西方智庫獨立性、自主性的最根本的特征。“組織依賴性”一方面決定以政府單位部門為依托的智庫，不管其權力資源性的能級大小，不得不考慮選擇迎合的方式，來充當社會政策制定部門的“咨詢顧問”，繼而對社會政策制定過程產生影響，體現智庫的“存在意義”，如本文案例中提到的浙江省標準化智庫；另一方面，組織依賴性在某種程度上突出“政治嵌入性”，即使權力資源性很強的智庫，也往往會采取利用體制內可資利用的空間來達到影響社會政策制定過程的目的，繼而會推動智庫采用嵌入的方式去走捷徑，來擴大智庫的政策影響力，如前文中提到的浙江財經大學中國政府監管與公共政策研究院。

第三，“損失嵌入性”是我國智庫影響社會政策制定過程需要考慮的重要因素，也是間接凸顯智庫價值和功能的先決條件。如果社會政策制定沒有牽涉多方利益，是很容易裁決的，那么智庫的影響力就會縮小甚至弱化，因此，智庫在選擇何種方式影響社會政策制定過程，往往需要社會政策制定過程存在“損失嵌入性”。在此前提下，各智庫會考量自身作為社會組織在參與特定社會政策制定過程中所承受的利益大小，繼而選擇影響方式。當損失嵌入性強，智庫往往受制于組織依賴性，會選擇借力等方式去間接影響社會政策的制定。

由此，當智庫試圖對社會政策制定產生影響時，要對自身在權力資源性、組織依賴性及損失嵌入性三者之間的能級大小進行自我評估，從而選擇最佳的影響方式。鑒于我國智庫組織依賴性較大，有必要進一步扶持有實力的民間社會智庫，從而為社會政策制定吸納不同的意見提供更多的機會與渠道，減少社會政策制定損失嵌入性強時產生的同質化意見的傾向。同時，要建立不同智庫人才流動機制，進一步開拓政府與智庫間的人才流動機制，借鑒美國智庫人才流動成功經驗，建議盡快建立智庫學者到政府任職、退休干部到智庫從事政策研究的機制，不斷把有思想活力、有實踐經驗、有政策研究能力的專業人士，根據需要吸納到智庫隊伍中來，重視跨學科或復合型人才，改變專家一元導向為多元結構導向，促進有限的權力資源的最大化利用。