完善河北省創(chuàng)業(yè)投資法制建設(shè)
——基于與魯鄂兩省對比分析

孫克新 龐 博

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北 石家莊 050061)

一、創(chuàng)業(yè)投資法律法規(guī)完善的必要性

法律法規(guī)的完善對創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起著風(fēng)向標的作用，在中國特殊的經(jīng)濟體制下，完善的法律法規(guī)能夠帶領(lǐng)一個行業(yè)前進，也能夠引導(dǎo)利益相關(guān)者對企業(yè)進行幫助。但是我國關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資的法律建設(shè)在時間上起步較晚、在發(fā)展程度上也比較落后。早在1953年美國國會就通過了《小企業(yè)法案》，并設(shè)立小企業(yè)管理局，為創(chuàng)業(yè)投資項目提供多種金融扶持服務(wù)。[7]，1963年日本制定《中小企業(yè)基本法》，并于1999年重新修訂，之后又多次補充。為中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供了資金和服務(wù)上的支持。雖然，自2005年11月國家發(fā)改委，科學(xué)技術(shù)部，財政部聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》以來，我國各省也在創(chuàng)業(yè)投資法規(guī)政策方面不斷實踐。但我國尚未形成一部完整的創(chuàng)業(yè)投資金融法或有關(guān)規(guī)范中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)的法律，導(dǎo)致我國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)多處進退維亟的境遇。[8]

二、基于法規(guī)的差異分析

根據(jù)青科研究網(wǎng)站公布的2016-2018年度政府引導(dǎo)基金排行榜的數(shù)據(jù)顯示，只有湖北省和山東省兩個省級單位的政府引導(dǎo)基金連續(xù)三年蟬聯(lián)前五，除此之外沒有其他省級單位連續(xù)挺進前五。排名評分參考項有累計投資、新增投資、累計退出金額和累計回報金額。在拓寬創(chuàng)投企業(yè)融資渠道的政策方面，山東省在文件數(shù)量上遙遙領(lǐng)先，而湖北省在效力等級上高于其他省份，《立法法》中七十九條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)北大法寶網(wǎng)站統(tǒng)計，關(guān)于拓寬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)融資渠道的省級地方性法規(guī)僅有一部，即2016年湖北省出臺的《湖北省自主創(chuàng)新促進條例》，第五章金融支持提到省政府完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資融資制度，引導(dǎo)金融機構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資相結(jié)合。基于此，筆者認為山東省和湖北省在關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資的法律法規(guī)建設(shè)上較為先進，本文將基于下列文件把河北省的法規(guī)政策發(fā)展與山東和湖北進行對比分析。

(一)河北省法規(guī)中存在的不足

1.引導(dǎo)基金管理機構(gòu)設(shè)置上，法律地位不明確

河北省文件中規(guī)定的引導(dǎo)基金存在資金來源渠道少，受托管理機構(gòu)權(quán)力小的問題。

從引導(dǎo)基金的運作方式上看，河北省缺乏融資擔(dān)保，《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第一章第三條規(guī)定“引導(dǎo)基金資金來源主要包括：河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項資金、引導(dǎo)基金運作所產(chǎn)生的收益、社會資金等其他資金”。而湖北省和山東省發(fā)布的文件中均涉及到了這一內(nèi)容，比如《山東省省級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第一章第四條提到“引導(dǎo)基金的來源主要包括四個方面：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)或社會機構(gòu)無償捐贈的資金等。”又如《湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中引導(dǎo)基金資金來源包括“引導(dǎo)基金的投資收益、擔(dān)保收益、利息收益”的內(nèi)容，在引導(dǎo)基金運作方式上包含融資擔(dān)保。所以，對比湖北、山東，河北省的引導(dǎo)基金資金來源渠道在一定程度上落后于其他兩省。

湖北、山東和河北省的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金都采取受托管理模式，分為理事會和管理機構(gòu)雙軌制管理，理事會負責(zé)審議管理機構(gòu)提案，管理機構(gòu)對理事會負責(zé)。山東省委托魯信集團進行基金運作，河北省委托冀財集團，而湖北省由省科技廳召集托管。雖然運作模式相似，但是，山東省和湖北省給予了受托管理機構(gòu)較大的權(quán)利，湖北省《基金管理暫行辦法》第二章基金管理中第七條強調(diào)“高度授權(quán)”，山東省文件中也給予了魯信集團更多的自主運作基金的權(quán)利。而河北省實行“引導(dǎo)基金實行決策、評審和日常管理相分離的管理體制”，冀財集團只負責(zé)管理，而沒有決策權(quán)。受托管理機構(gòu)在投資、運作基金方面有更多的經(jīng)驗和人才，應(yīng)給予更多自主權(quán)，集權(quán)于理事會不利于引導(dǎo)基金的發(fā)展。

2.融資渠道上，忽略創(chuàng)新項目聚集區(qū)的吸引作用

對比湖北和山東，河北省的法規(guī)在拓寬融資渠道上沒有發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目聚集區(qū)的作用，忽略品牌效應(yīng)。

山東省發(fā)布的《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的通知》第二部分拓寬創(chuàng)業(yè)投資融資渠道的第四條中提到了培育壯大創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目聚集區(qū)。“充分發(fā)揮建設(shè)山東半島國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、青島財富管理金融綜合改革試驗區(qū)、青島跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)以及“特色小鎮(zhèn)”的先行先試政策優(yōu)勢，并且完善相關(guān)配套服務(wù)，將更多創(chuàng)業(yè)投資資源配置到重點領(lǐng)域”。這條規(guī)定充分體現(xiàn)了創(chuàng)新示范區(qū)、實驗基地等實體平臺的集聚效應(yīng)，能夠擴大創(chuàng)業(yè)投資引資的規(guī)模和數(shù)量。而湖北省出臺的《促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》中提到了支持以湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資有限公司等為代表的本地創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)創(chuàng)建知名品牌，提高省內(nèi)龍頭創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的市場影響力。河北省出臺的《促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》中未提及相關(guān)內(nèi)容，缺乏具有市場競爭力品牌不利于吸引創(chuàng)業(yè)投資。

3.創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)環(huán)境有待加強

河北省法規(guī)中沒有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)活動的形勢，忽視了簡化審批流程的重要性。

山東省發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的通知》中提到了通過舉辦創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主題培訓(xùn)、“雙創(chuàng)”高峰論壇、行業(yè)沙龍、融資路演等形式多樣的創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)活動，吸引更多優(yōu)秀人才從事創(chuàng)業(yè)投資。豐富多樣的服務(wù)活動形式不僅有利于發(fā)揮行業(yè)自律管理的作用，也能吸引優(yōu)秀人才參與創(chuàng)業(yè)投資工作。

湖北省則提出大力推進“一窗受理、集成服務(wù)”，全面推廣應(yīng)用企業(yè)網(wǎng)上登記“網(wǎng)上辦理、一次辦成”。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)立、工商變更等事項的審批流程，實現(xiàn)審批事項在線申報全覆蓋。這一舉措簡化了企業(yè)辦事流程，提高了工作效率，更享受到了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的便利。河北省政府對于審批流程的簡化沒有過多提及，僅僅在《意見》中提到“落實備案制度，簡化管理流程”應(yīng)該擬定相應(yīng)的具體措施，重視企業(yè)登記、審批流程的精簡。

(二)河北省法規(guī)存在的優(yōu)勢

1.重視重點企業(yè)發(fā)展，風(fēng)險控制嚴格

河北省重視科技型中小企業(yè)和戰(zhàn)略性新興企業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展，風(fēng)險把控嚴格。

河北省出臺了《河北省科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》和《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，對于促進科技型中小企業(yè)的發(fā)展起到了極大的推動作用。

除此之外，河北省對于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的風(fēng)險控制較為嚴格，在《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第五章，第二十八條提到：“引導(dǎo)基金不得作為投資企業(yè)普通合伙人，在不干預(yù)參股設(shè)立投資企業(yè)正常運作前提下，通過發(fā)起人協(xié)議、章程或合伙協(xié)議約定，對投資企業(yè)違反法律法規(guī)、偏離政策導(dǎo)向和違反發(fā)起人協(xié)議、章程或合伙協(xié)議的行為，具有一票否決權(quán)。”一票否決權(quán)制度能夠大大降低出現(xiàn)違反法規(guī)合章程的投資行為出現(xiàn)。

2.強調(diào)投貸聯(lián)動體系發(fā)展，關(guān)注投資的質(zhì)量

河北省強調(diào)打造多層次投貸聯(lián)動體系、倡導(dǎo)長期投資和價值投資理念。

相比于其他兩個省份，河北省將打造投貸聯(lián)動體系單獨進行說明，對于金融機構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資相結(jié)合上給予了更多關(guān)注，文件中提到降低保險資金進入我省投資的門檻，大力吸引保險資金。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)開展并購貸款業(yè)務(wù)，鼓勵銀行對科技型創(chuàng)新企業(yè)的支持，形成銀行、政府、投資公司三方信息交流機制、融資項目推薦機制、專家服務(wù)機制和聯(lián)合工作機制。

此外，倡導(dǎo)長期投資和價值投資理念。《意見》第四部分，形成促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展合力的第四條提到“落實國家政策對投資企業(yè)發(fā)行債券，項目對接，退出機制的支持”。為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在本省的長期發(fā)展提供政策支持，這一規(guī)定有利于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對本省的投資具有長期性和穩(wěn)定性。

3.重視人才培養(yǎng)，提供物質(zhì)保障

河北省強調(diào)人才培養(yǎng)，重視創(chuàng)業(yè)投資人才的物質(zhì)獎勵。

創(chuàng)業(yè)投資人才對于優(yōu)化創(chuàng)投服務(wù)環(huán)境具有深遠的積極影響，因此留住人才和培養(yǎng)人才對于提升創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)環(huán)境的整體素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Υ笥幸嫣帯臉I(yè)人員既需要有某一領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識背景，有一定的管理實踐經(jīng)驗，又需要掌握必要的金融、證券、財務(wù)和法律知識；既要了解國情，又要有國際化視野。[1]在人才培養(yǎng)上，河北省提到制定實施創(chuàng)業(yè)投資人才專項工作計劃。實行培養(yǎng)與引進相結(jié)合的形式，一方面，吸引外來人才扎根我省，為其提供居住、解決子女教育、提供醫(yī)療和出入境等便利條件。另一方面，對省內(nèi)現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)投資管理人員加強培訓(xùn)和交流，定期與國內(nèi)外具有管理經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗的先進個人和團體進行交流，加強創(chuàng)業(yè)投資工作人員的專業(yè)素質(zhì)。

三、促進河北省創(chuàng)業(yè)投資法規(guī)發(fā)展的建議

(一)盡快立法明確受托責(zé)任機構(gòu)的權(quán)力

對比其他創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展良好的省份，河北省對于受托管理機構(gòu)的放權(quán)不夠，更多的權(quán)力集中在理事會的手中。這也可以看作是市場調(diào)節(jié)和政府計劃的博弈，受托管理機構(gòu)的決策上報理事會審批雖然降低了風(fēng)險，但是對于運作基金的自主權(quán)卻受到了限制。因此，引導(dǎo)基金理事會應(yīng)該賦予冀財集團更多的投資決策權(quán)，實行“高度托管”機制。對政府引導(dǎo)基金的監(jiān)管逐漸過渡到市場化管理，建立較為完善的考核機制，從監(jiān)管過渡到完善考核機制，逐漸做到真正的市場化管理。但是對于受托管理機構(gòu)的放權(quán)，建立在機構(gòu)的專業(yè)化，人才素質(zhì)高的基礎(chǔ)上，因此受托管理機構(gòu)要加強對人員的培訓(xùn)，從點到線、從線到面。要建立完善專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理團隊，具備高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人員、風(fēng)控人員等，人員能力培訓(xùn)不但要包括管理能力，還要包括引導(dǎo)基金管理制度的設(shè)計和更新調(diào)整能力。[2]

(二)盡快立法拓寬資金進入的渠道

產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)對于某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益，河北省應(yīng)該借鑒其他省份的先進經(jīng)驗，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目聚集區(qū)。河北省地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈和京津冀一體產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)對于某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益，河北省應(yīng)該借鑒其他省份的先進經(jīng)驗，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目聚集區(qū)。河北省地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈和京津冀一體化的范圍中，大可以把握政策的紅利，聯(lián)合北京、天津、雄安新區(qū)，建立區(qū)域化信息共享，資源共享的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目示范區(qū)。培育和推介優(yōu)質(zhì)投資項目源，完善扶持政策和個性化配套服務(wù)，吸引風(fēng)投機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)以及管理機構(gòu)、金融機構(gòu)等創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)市場主體集聚發(fā)展。流入更多社會資源，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資資源流入重點領(lǐng)域。

另外，注重品牌效應(yīng)。推進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)品牌建設(shè)，允許一部分創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)先發(fā)展起來，形成一定的規(guī)模和市場影響力，再帶動其他創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展，由點到面，以強帶弱。支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)定向孵化，有計劃、有步驟地實施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)定向指導(dǎo)和培育工程，培養(yǎng)一批本地創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)知名品牌，提高省內(nèi)龍頭創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的市場影響力。

(三)盡快立法鼓勵信息化服務(wù)形式

河北省還應(yīng)該借鑒他省經(jīng)驗，創(chuàng)新投資服務(wù)活動的形式，豐富活動形式。除了現(xiàn)有的投融資交流、項目路演會、創(chuàng)業(yè)大賽等活動，還可以增加業(yè)“內(nèi)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主題交流培訓(xùn)會”、“行業(yè)沙龍”、“雙創(chuàng)高峰論壇”等等多種形式的活動以此來促進行業(yè)從業(yè)者的工作積極性，吸引更多人才加入創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)。

除此之外，還應(yīng)簡化企業(yè)投資審批流程。建設(shè)移動客戶端審批形式，委托專業(yè)機構(gòu)開發(fā)手機終端可操作的辦事APP,加快網(wǎng)上辦事與線下一體的審批辦事流程。打破線上線下的界限，全面推廣應(yīng)用企業(yè)網(wǎng)上登記、網(wǎng)上辦理、一次辦成，深化“多證合一”改革，進一步整合企業(yè)辦事所需證件，確保涉企信息互聯(lián)共享，信息互聯(lián)互通。進一步優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)立、工商變更等事項的審批流程，實現(xiàn)線上審批全覆蓋。