中國互聯網治理模式綜述

楊 婧 劉俊英

(河南大學 河南 開封 475004)

一、引言

首先，互聯網治理的含義是“政府、私人部門和公民社會制定并應用影響互聯網發展與使用的共同原則，其中包含規范、條例、法規、決策流程與綱領等方面。”鐘忠在《中國互聯網治理問題研究》中指出互聯網治理的主要思想來源之一是自1990年以來在國際經濟、政治和管理領域流行的公共治理理論。其中提到互聯網治理是指由共同目標支持的管理活動，它是政府與私人部門，公共部門和私人部門之間的合作與互動，以及各種公共或私人機構有共同的目標且以多種方式進行的管理活動。[1]學者蔣力嘯提出互聯網治理是指政府、私營部門、公民社會和技術專家，通過制定政策、規則和爭端解決程序，主要目標是使確定互聯網技術標準、分配互聯網資源利益和對網絡安全事件的響應等問題得到解決；[2]學者張顯龍認為互聯網治理是指利用現代信息技術，科學理論和各種法律法規來保護公民、企業、社會組織、國家機構和國際組織的合法權益和正常的網絡秩序，以達到促進網絡空間互動協調，保障網絡空間健康、安全、順利與和諧發展。[3]盡管當前學術界對互聯網治理的定義并不完全相同，但人們一致認為互聯網治理的基本特征是強調“共同治理”，其治理模式也更傾向于共治，簡而言之就是多個主體共同參與治理，在過程中發揮各自的作用，最終達成治理協作的總體效應。

二、中國互聯網治理模式現狀

(一)中國互聯網治理現有模式

中國互聯網治理起步相對較晚，互聯網治理模式也體現出具有中國特色的政府主導型。許多學者對中國互聯網治理模式進行研究，其中葉敏提出中國互聯網治理是一種政府主導型的互聯網治理模式，而中國的互聯網治理表現出了一些比較明顯的治理特征，其中主要包括聯合型治理、學習型治理、沖擊回應型治理以及疏堵結合型治理。[4]由中國互聯網治理歷程看我國互聯網治理模式大體分為控制型、自治型、共治型三種，并且在這三種治理模式下不同學者還提出自己對于互聯網治理的認識。

第一種是互聯網控制模式。互聯網控制模式主要特征是由政府控制的單向管理，總的來說就是傳統的政府治理邏輯向互聯網的延伸，其主要表現在公權力對網絡謠言反應遲緩甚至無反應和進行選擇性刪帖、屏蔽有關言論等等。這種模式顯示出公權力的傲慢以及對秩序的選擇性維護，其結果易出現縱容互聯網謠言等各種踐踏權利的行為，影響整個互聯網環境，同時也會影響社會風氣，致使政府威信力降低，從而造成公權力的執法成本上升等等不良影響。這種選擇性控制模式下互聯網的治理完全依賴公權力的責任約束，這就要求政府的互聯網治理能力較高，擁有較強的自我監督意識。在我國互聯網發展飛速的今天，由于我國處于飛速發展情況較為復雜階段，此種模式存在明顯的缺陷與不足。

第二種是互聯網自凈模式。這種模式引發廣泛熱議與實踐主要是在2006年到2010年左右，它最早來源于人們發現互聯網與現實世界的異質性，并強調在互聯網的發展中應遵循“己所不欲、勿施于人”的準則，在這種傳統思想下自然而然衍生出互聯網自凈論。通過研究可發現自凈模式是建立在互聯網是需要秩序的基礎上，但由于我國在此方面缺乏相關的法律規定，并且有關政府文件也不是系統與完善的，在互聯網治理方面的立法相對滯后，且政府沒有較為規范性的管理，如果完全依靠網絡自凈，會引發互聯網秩序混亂等嚴重后果。當前我國互聯網發展迅速，網民數量飛增，據最新《中國互聯網絡發展狀況統計報告》統計顯示，截至2019年6月網民規模已經達到8.54億人，穩居世界第一。在如此龐大的網民數量面前，我國互聯網秩序的形成表現為網民們自發、自愿的不斷進步與完善，在自發秩序的基礎上形成整個互聯網空間的秩序。這種自發秩序一定程度上與公權力形成互補，能夠克服公權力的缺位和越位，是對于互聯網飛速發展和管理相對滯后的一種市場的直接反應，此種模式建立在對于互聯網主體負責任行為的信任基礎上，要求互聯網主體必須是主動對自身行為負責，但是我們清楚秩序的形成和維護是需要權威和執法的，開放和共享不等于權威和執法的自然產生，只有各方合力才可能形成互聯網自凈的前提。總而言之，自凈模式只能存在于互聯網發展特定時期，其邏輯出發點是在無政府狀態下對公眾參與互聯網行為的信任，但其缺少政府的在場，就如同市場經濟下市場有其自身難以克服的弊端，而公眾參與互聯網行為也有一定的自發性與盲目性，容易受到他人或者虛假信息的影響，因此政府的宏觀調控顯得必不可少，從這個層面上來說自凈難以成為互聯網治理秩序的現實。

第三種是互聯網共治模式。現如今很多領域都提出了共治，同時它也適用于互聯網領域，這種互聯網領域的共同治理突破了傳統權威管理模式，能夠完全適應互聯網的開放、共享邏輯和互聯網時代權力的分散性和治理主體的多元性特點，同時緊密貼合了我國服務型政府的發展趨勢。互聯網共治的基礎是為了建立一個政府與社會公眾交流互動的平臺，利用網絡媒體的優勢促進政府與百姓溝通與了解，同時政府在互聯網平臺進行政民互動，嚴格把控互聯網平臺的底線，對政府建立相關約束機制，從而形成政府主導的共治生態。在社會治理越來愈強調共治與多元發展的今天，這種共治思維顯然最適合當下我國互聯網治理的，引起越來越多學者的關注與研究。

(二)共治思維下的不同治理模式

在互聯網共治思維下，眾多學者提出了不同側重點的互聯網共治模式，主要有和諧治理、共同管理、網絡虛擬社會綜合治理、整體性治理模式等，這幾種治理模式順應了發展的大環境，雖然它們在某些方面存在差異，但其相同點就是共治思路下的互聯網治理，強調政府的主體地位與多元主體參與。

王佳緯、屠瑾提出的和諧治理模式主要是在政府主導下，其他各個參與主體進行協調、合作和共同努力，通過立法、行政、技術等各種治理手段，實現互聯網健康、平等、有序、安全和活力的可持續發展，以達到促進社會、經濟、政治、文化全面和諧建設，最終實現多維和諧的治理的目標。[5]有學者認為共治就是指共同管理模式，它是強調公共管理與私人管理相結合，在治理主體權力分配上并不是均等劃分，而是堅持政府權力仍然是互聯網治理中的主導力量，政府在加強法治的同時應保證其他主體的有效參與，充分發揮行業自律性，并采用聯合管制方法以適應新的治理方式，最終實現治理的法治目標。[6]謝俊貴提出網絡虛擬社會綜合治理模式是在政府領導下，各個網絡管理部門、網絡有關的職能部門以及各個企事業單位共同協調和管理，依靠廣大的社會組織和公眾通過行政，道德，法律，技術和社會手段，通過虛擬社會建設，達到教育與引導網民、預防和控制網絡犯罪、治理網群事件的目標，而保證虛擬社會的和諧發展的前提就是依靠多種手段和方式去系統解決其出現的各種社會問題并進行相應的系統維護。[7]趙玉林提出的整體性治理就是以公民需求為導向，關注民主價值和公共利益，以協調、整合為主要機制和基本要求，對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關系等進行重新建構，為公民提供無縫隙服務的治理模式，且這種整體性治理模式在目標、協調對策、整合對策、技術等方面都適用中國當前互聯網現狀。[8]

總而言之，學術界所提出的這些模式都在很大程度上肯定了中國互聯網治理模式應當符合中國的國情與發展現狀，其核心表現在中國互聯網的治理體制應當堅持政府的主導，且具體的實踐探索都是強化政府和民眾之間互信關系的創新之舉，在地方層面形成了政府跟公眾討論和互動的空間，有助于減少沖突和消解因權力流散而帶來的權威剝奪感，這是一種共治性秩序探索。當前我國政府的職能處于不斷調整完善過程中，互聯網時代下為治理過程中權力的分散提供了有利條件，這種共治模式的核心主要是在社會各方都負起責任的基礎上對公權力與公民權利的再配置，這個過程需要多主體的積極參與，共同建構互聯網時代下新的社會政治秩序。

通過研究我們可以發現多元主體共治在互聯網治理中是不可逆轉的趨勢，在互聯網秩序形成中是不可或缺的基礎。公共治理中提出重視多元主體的參與，而互聯網秩序形成也需要多元主體之間溝通、分享，互聯網的公共性、體驗性、分享性和多中心性為互聯網共治提供了可能，共治模式要求政府與社會公眾分享權威，不再是傳統的單向治理，強調在互聯網的多中心化和共享化的形勢下，多主體必須各自承擔自身責任，同時要保證公眾參與自由與參與過程的透明。

三、從不同角度研究中國互聯網治理模式

中國的互聯網治理正在形成一定的秩序，在秩序形成的過程中政府、企業、社會、個人之間也存在著互聯網信息的博弈，可以肯定的是互聯網治理的核心主要是明確多個主體的責任與參與。互聯網治理的現有研究涉及多個學科，涵蓋多個層次和多維角度，例如法律、經濟、文化、社會管理和基礎等等，當然在已有的研究中，眾多學者也從不同的角度去深入了解和研究中國互聯網治理模式，并提出了相應的建議與看法。

有的學者從倫理的角度研究認為，在當下的互聯網治理中，由政治、政府主導的互聯網治理普通網民的權益關注較少，但互聯網時代是由無數個人組成的人人時代，公眾的權利并未得到尊重，互聯網上出現的失范問題還遠遠沒有得到政府或者單個組織的解決，這就不僅僅要求社會各界的合作，更重要的是整個社會在互聯網倫理上達到共識。[9]殷樂、李藝從保護隱私層面提出，基于社交媒體的社會監督和行業自律是保護隱私的好方法，同時還需要加強個人法律素養和道德素養才能更好地解決問題。[10]彭蘭認為從自我組織和網絡治理的角度來看，互聯網治理的概念要求政府放松對社會的過度控制，逐步賦予社區和公民權力，并大力培育和發展公民組織，以不斷增強公民的參與能力與參與意識。[11]于施洋、童楠楠、王建冬提出在逐漸適應互聯網治理全球一體化趨勢下，必須重視互聯網參與主體的多樣性特征，做好各國政府、政府間組織、跨國組織、非政府組織、私人部門等交流和摩擦日益頻繁的應對措施，這就要求各國互聯網治理必須積極適應互聯網的全球化趨勢，讓互聯網治理機制充分發揮有效的作用。[12]張詠華提出互聯網治理中突出合作、參與、共治是互聯網治理的一大特色和亮點，即多方參與的互動合作、以事中和事后監管為重點、發展與規范雙目標并重。[13]宇文利在中國互聯網治理的轉型性特征一文中提到互聯網治理預示著傳統社會的“禮”治向網絡社會“理”治的轉型，換言之就是互聯網治理需要的是現代理性治理，將實現的是從傳統社會的禮治向網絡社會理治的轉型。[14]還有許多不同領域的專家學者也提出自己的有關中國互聯網治理模式的看法與見解，這些觀點都對中國互聯網治理模式的研究與發展有不同程度的影響，成為我國互聯網治理理論與模式形成的基礎。

四、中國互聯網治理模式的發展前景

縱觀中國傳統社會的治理模式大都是自上而下的單極化治理模式，但在互聯網飛速發展的背景下，互聯網治理正在由單向治理向多維治理轉型，這種治理包含了上下交互、左右相關、內外聯通的多元治理關系，形成了以多維治理為特征的扁平化的復合治理結構。我們可以發現不論是社會治理還是網絡治理，都由單一的傳統治理模式向著多元的現代治理模式轉型，意味著在互聯網領域中將出現治理領域邊界的模糊化與交叉性的跨域治理。

方興東學者提出了具有中國特色的互聯網治理模式創新的六個層次：首先達成“發展是硬道理”自上而下的共識；第二是先發展，后管理；第三是形成政府去中心化互聯網管理系統；第四是形成準多利益相關方治理機制；第五就是建立準公私合作的管理機制；最后是形成與生俱來的與國際社會互動與融合互聯網文化和商業模式。[15]以上六個層面的制度創新要求中國互聯網擺脫傳統單向管理的局限和束縛，并迅速發展的關鍵性制度創新，這是互聯網治理模式的未來發展趨勢，為中國互聯網治理指明了方向。當前中國是世界上互聯網用戶最多的國家，因此從互聯網治理的長遠來看，中國的經驗可能更符合未來互聯網的發展趨勢。隨著中國互聯網治理的不斷發展和完善，政府為主導的多方參與模式逐漸形成與完善，治理手段已從最初的立法為主，演變為行業自律、社會監督等多種手段并用。

從長遠來看，國家的互聯網治理必須建立一個新的社會化體系，該體系可以實時動態監測、及時做出響應，多利益相關方模式隨著網絡空間失序的危險不斷加劇，積累的矛盾日漸復雜，要求政府發揮更加積極和重要的作用，必須走出全知全能、大包大攬的傳統思維。中國互聯網治理模式應當符合中國的現實國情，當前多數觀點主張改變單邊治理機制，建立多方共同參與的治理體系，對于政府參與互聯網治理的角色定位基本達成共識。目前主權國家或者特定地區對互聯網治理是合法有效的，并且起主導作用，法律成為互聯網治理的主要手段之一，我們應該考慮我國特殊性的同時，從法律制度的背景、價值、構成、銜接與效果等方面進行系統地比較研究和綜合評估，充分學習和借鑒域外立法經驗加強和完善我國互聯網治理法律制度建設。我國互聯網共治模式類似于美國、歐洲等倡導的多利益相關方模式，其中都包含了傳統政府治理的去中心化機理，這種權力下放方式既符合中國這樣后發國家的現實情況和實際需要，也是適應互聯網全球治理的理念和發展趨勢的必然選擇。

五、總結

總而言之，伴隨著中國政府所倡導的大力發展“互聯網+”經濟和產業的決策，中國互聯網治理需要更多的關注，在外界環境不斷變化的過程中，需對現有互聯網治理模式進行動態的認識與評估，不僅僅是在制度上進行不斷創新，還要積極應對共治模式下出現的問題和挑戰。學者宇文利提出國家互聯網治理要有掌控互聯網發展全局與趨勢的能力，全息研判互聯網信息和價值的能力，促進網絡融合與梯次創新的能力，解決網絡突發事件及其衍生危機的能力，全面協調與有機聯動的能力。[16]目前中國互聯網治理還沒有形成統一的模式，但是越來越多的國家意識到僅僅依靠政府管理或者單獨依靠行業自我監管都無法實現互聯網的良性治理。[17]因此，國內外在互聯網治理模式的選擇上逐漸形成共治的共識，在明確劃分治理主體的權責的基礎上，強調多個主體共同參與治理并發揮各自的作用和功能，形成協作的整體效用，主要采取法律與自律相結合的方式，綜合運用一系列治理手段建立網絡規則和秩序。

通過對有關互聯網治理模式的現有研究可以發現，有關研究中除了理論研究不足外還存在許多亟需解決的問題，如：在當前治理模式下治理主體所占權重分配、多元主體間協調整合如何達到最優、治理模式的選擇應側重于效率還是公共服務需求等等問題。由于當前我國對于互聯網治理模式研究基本停留在理論討論層面，很少有對實踐進行深入、具體的研究，這就需要我們接下來重點關注治理過程中出現的焦點性問題，進一步加強相關理論研究，同時借鑒國外互聯網治理經驗，探索適合中國飛速發展的網絡時代的互聯網治理模式，建立中國特色互聯網治理體系。總之，互聯網治理應告別壟斷，加強多元主體之間的協同、合作，充分發揮各自特點和優勢，防止互聯網治理的權力單一性與簡單化，同時應該客觀面對互聯網管理出現的問題和不足，繼續探索和創新適合我國的互聯網治理模式，為我國互聯網的飛速發展保駕護航，為全球正在面臨的網絡空間治理挑戰貢獻中國經驗。