淺析綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度

桂瑋潔

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410018)

綠色債券這一概念的準確定義是按照國際資本市場協(xié)會(ICMA)制定的《綠色債券原則2014》(GreenBondPrinciples2014)中可獲知，即主要說的是募集資金通常會用在滿足各項條件的現(xiàn)有的、新建的綠色項目的一種工具，具體涉及到可再生能源、節(jié)能等七大板塊。通過氣候債券倡議組織CBI(Climate Bond Initiative)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，全球范圍內(nèi)首次出現(xiàn)綠色債券是在2013年11月，當(dāng)時這一債券引起了諸多人的關(guān)注和興趣，當(dāng)其市場規(guī)模達到百億美元時，截止到2016年5月份，其存量規(guī)模已經(jīng)達到了6940億美元。其中，2016年3月份的第一季度，我國國內(nèi)市場的綠色債券發(fā)行規(guī)模達到了五百億人民幣，是那個時期全球發(fā)行量的一半，而那時也為我國綠色債券市場的發(fā)展奠定了扎實的基礎(chǔ)，并成為了全球市場需求量最大的國家。

作為金融行業(yè)的一個分支，其特點較為明顯，首先，具有金融工具本身的經(jīng)濟效益；其次可以滿足投資方的投資需求和期望；第三，可提供較為寬廣的環(huán)境和額外收益，而以上特點也是其成為全球興起的重要原因。對于發(fā)行人來說，有效增加了綠色項目的融資渠道，同時可以實現(xiàn)用最低成本來換區(qū)最大效益的運行目標，[1]更好的幫助企業(yè)朝著正確的方向去發(fā)展，以此來占據(jù)市場的有利地位；另外，綠色債券對于企業(yè)信息披露制度要求較高，而這一點卻有效規(guī)范了企業(yè)的運行，保障了企業(yè)健康的發(fā)展，提升了企業(yè)運行的透明度，不僅如此，綠色項目的規(guī)劃與執(zhí)行可以更好的吸引社會優(yōu)質(zhì)資源，挖掘社會有效信息和需求，贏得多的社會信任等等，可謂是實現(xiàn)共贏最有效地方式。[2]

一、我國綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前國內(nèi)在監(jiān)管綠色債券發(fā)行的結(jié)構(gòu)上是以政府為主導(dǎo)、交易所一線監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管以及企業(yè)自我監(jiān)管來進行；其中政府監(jiān)管過程中主要是基于《證券法》、《合同法》等多部法律的基礎(chǔ)上來與各部門交涉，并對整個綠色債券發(fā)行過程進行監(jiān)管；隨著綠色債券的發(fā)行量加大，行業(yè)原有的體制和法律已不足以支撐其快速的發(fā)展，對此新的證券法于 2020年3月1日正式誕生并實施。該部法律中要求所以企業(yè)和項目都是實施注冊制，對傳統(tǒng)資本市場的監(jiān)管模式進行調(diào)整和優(yōu)化，重新激發(fā)市場獲利和企業(yè)的活躍度，以此來確保資本市場的有序發(fā)展。

與綠色債券政府監(jiān)管相對的是綠色債券的自律監(jiān)管，主要分為交易所和行業(yè)協(xié)會組織的監(jiān)管。其中前者的監(jiān)管過程中主要會涉及到中國金融期貨交易所、深圳等，并對綠色債券發(fā)行實施一線監(jiān)管。上海兩家交易所分別在2009年和2013結(jié)合行業(yè)發(fā)展獻血黃出臺了多想管理辦法等文件，比如《深圳交易所紀律處分和監(jiān)管措施實施辦法(試行)》和《上海交易所紀律處分和監(jiān)管措施實施辦法》，這兩份辦法文件都是基于原有的內(nèi)容基礎(chǔ)上新增了對債券監(jiān)管程序這一內(nèi)容，并進行了詳細的解釋和要求[3]

但是在上述《辦法》文件中僅明確了債券發(fā)行主體的聽證流程，而護理餓了救濟程序和具體的操作方法，而這一內(nèi)容也只是在《證券法》中稍有提及，這部法律第210條明確規(guī)定：“當(dāng)事人對于各部門作出最終處罰如果持有異議的，可以通過法律形式來申請復(fù)議，或者直接通過司法渠來上訴。”[4]這一規(guī)定輕描淡寫，沒有重點，無法為發(fā)行主體在受到監(jiān)管機構(gòu)的處罰之后及時爭取自己的權(quán)益而提供有效的辦法和操作，這對于綠色債券的發(fā)行會產(chǎn)生嚴重的干擾和影響。

二、綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度存在的問題

無論是十三五規(guī)劃，還是一帶一路戰(zhàn)略，綠色債券在其中都有著不可替代的重要作用和意義，對于綠色債券發(fā)行時應(yīng)主要站在對綠色債券屬性的認定、主題信息披露等角度來進行。國家的民生經(jīng)濟里不來綠色債券所做的貢獻和努力，因此這就需要我們在大力發(fā)展綠色債券項目的過程中給予相應(yīng)的監(jiān)管和管理。當(dāng)前，筆者認為下列內(nèi)容是目前針對綠色債券發(fā)行的法律層面的問題和不足：

(一)綠色債券發(fā)行監(jiān)管依據(jù)缺失

當(dāng)前各個市場監(jiān)管主體基本都是圍繞《公司債券發(fā)行業(yè)務(wù)指引》以及《上市公司信息披露管理辦法》等相關(guān)規(guī)定來展開對應(yīng)的工作，其中所涉及到的《證券法》只可以將其看作是這類型債券發(fā)型的基礎(chǔ)，也可以說成是站在宏觀層面的指導(dǎo)的一部法律，但是綠色債券作為一種新型的金融工具，在發(fā)展過程中務(wù)必要做好每個環(huán)節(jié)，每個過程，這樣才可以實現(xiàn)綠色債券發(fā)行的最終目標和目的。

2.綠色債券發(fā)行程序缺失

發(fā)行程序是確保綠色債券發(fā)行效率的一個重要環(huán)節(jié)。盡管《綠色債券發(fā)行指引》中大概提及了綠色債券發(fā)行的流程，但是并不能說在發(fā)行過程中就如此簡單；另外這部文件中大部分內(nèi)容都是基于原先的債券發(fā)行程序來提出的。[5]《證券法》中第24-26條中葉有涉及到債券發(fā)行程度的相關(guān)內(nèi)容，即由債券主體發(fā)起，國務(wù)院監(jiān)管部門對其審核；得到最終的審批結(jié)果之后，通過者就可發(fā)布募集文件。但是在現(xiàn)實操作過程中，綠色債券發(fā)行流程較為復(fù)雜，因此只是通過傳統(tǒng)的發(fā)行程序來操作，難免會出現(xiàn)很多問題和漏洞。

(二)監(jiān)管主體存在的不足

1.監(jiān)管主體多元化缺乏協(xié)調(diào)機制

當(dāng)前，國內(nèi)金融產(chǎn)業(yè)主要是以分業(yè)經(jīng)營為主，所以相對應(yīng)的在監(jiān)管過程中也是分業(yè)式監(jiān)管。綠色債券發(fā)行過程中會與多個部門有交涉，比如證監(jiān)會以及銀監(jiān)會等，在中央一級對其監(jiān)管主體同樣是以這些機構(gòu)為主。另外，發(fā)改委也指派部分工作人員來展開對綠色債券發(fā)行的全程監(jiān)督和管理。[6]以上監(jiān)管現(xiàn)狀實際上就是我們經(jīng)常講到的多元化分業(yè)監(jiān)管，盡管這種方式已經(jīng)投入應(yīng)用，并取得了一定的成果，但是在實踐過程中 存在的問題也應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視和關(guān)注，比如監(jiān)管主體發(fā)生重疊、監(jiān)管部門之間職責(zé)不清、范圍不清等問題，嚴重阻礙到綠色債券的發(fā)展。

2.綠色債券發(fā)行監(jiān)管力度不強

通常，監(jiān)管過程中監(jiān)管人員的工作能力以及工作力度于最終的監(jiān)管效率都會呈正向關(guān)系的，在對這類型債券監(jiān)管時，“主要由證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部一處和二處的預(yù)審員與發(fā)行審核委員會委員負責(zé)”。[7]

當(dāng)前監(jiān)管力度不強這一問題之所以出現(xiàn)在人們眼前，主要是因為：首先負責(zé)監(jiān)管和審批的工作人員數(shù)量和申請的數(shù)量不成正比，在人員有限的情況下要處理大量的發(fā)行申請，在這個過程中難免會由于壓力過大而出現(xiàn)應(yīng)付差事等現(xiàn)象，從而會降低對綠色債券監(jiān)管的力度和深度；其次，綠色債券發(fā)行需要有業(yè)務(wù)素養(yǎng)較高、專業(yè)技能較強的人員來負責(zé)，而當(dāng)前很多工作人員并沒有相應(yīng)的知識儲備和技能，缺乏經(jīng)驗，功底較差，所以在對綠色債券發(fā)行過程的監(jiān)管中會出現(xiàn)各種問題，并滋生出很多企業(yè)的不法行為，即某些申請主體會抱著僥幸心理來與監(jiān)管機構(gòu)打“擦邊球”。

另外，在培訓(xùn)員工的過程中，可以通過建立獎勵制度來發(fā)揮激勵員工的作用。例如，企業(yè)可以以給在經(jīng)濟管理中表現(xiàn)優(yōu)異的員工表揚，在樹立榜樣的同時給予其獎金獎勵或晉升的機會。

(三)綠色債券發(fā)行信息披露存在不足

我國《證券法》法第3條規(guī)定，綠色債券在發(fā)行過程中務(wù)必要以“公開、公正和公平”為原則來進行。在現(xiàn)有監(jiān)管手段中，信息披露的作用不可小覷，其信息功能是對上市主體進行監(jiān)管，而國內(nèi)法律對于這一內(nèi)容也做出了明確的要求和知識，但是整體來看，其內(nèi)容與傳統(tǒng)的債券發(fā)行內(nèi)容較為相似，無法滿足這種新型金融工具發(fā)展的要求和速度；在后期關(guān)于綠色債券法律建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)特別注意綠色債券企業(yè)的信息披露制度的建設(shè)，同時當(dāng)前的法律中也存在以下幾點問題：

1.綠色債券發(fā)行信息披露內(nèi)容不充分

我國《證券法》中對于證券發(fā)行信息的具體要求給出了明確的要求，要求發(fā)行主體要嚴格按照發(fā)行要求將全部信息予以公布，這一內(nèi)容同樣適用于綠色債券的發(fā)行。但是在實際過程中，很多企業(yè)在信息披露過程中并沒有嚴格按照相關(guān)法律做出的要求來披露，而且信息披露的完善程度也無法滿足法律的“完備性”要求；以下兩點是其最直接的寫照：首先，部分債券主體在信息披露過程中沒有將關(guān)聯(lián)交易以及定價等內(nèi)容披露，而且出于自身安全考慮，很多企業(yè)也沒有披露在關(guān)聯(lián)交易過程中的必要性等信息；其次，打著商業(yè)機密的口號對財務(wù)數(shù)據(jù)瞞報、篡改；在披露綠色債券等信息中，由于判斷是否屬于商業(yè)秘密的界定存在諸多的主觀臆測性，所以這就為很多企業(yè)不予完整披露信息提供了借口，隱瞞了財務(wù)的實際現(xiàn)狀。

2.綠色債券發(fā)行信息披露內(nèi)容不真實

我國《證券法》主要是對傳統(tǒng)證券做出了明確的要求和指導(dǎo)，而《綠色債券發(fā)行指引》中主要是針對綠色債券的發(fā)行進行了要求和說明，這兩部文件中最大的特點就是要在信息披露過程中確保發(fā)行債券信息的準確性與真實性。如果企業(yè)沒有按照這一要求瞞報、篡改，則會從根本上弱化信息披露制度的功能和意義。

3.綠色債券發(fā)行信息披露不及時

信息披露要求中對于披露信息的及時性重點提及，這一點可以通過《證券法》的第65條、66條看得出，即要求信息披露主體要在有限時間內(nèi)準備公示資料，并進行備案，向社會公告；而投資人向來很看重企業(yè)信息披露是否及時這一點，《公司債券發(fā)行業(yè)務(wù)指引》等相關(guān)文件中明確禁止債券發(fā)行內(nèi)幕交易，所以站在法律角度才會讓其在有限時間內(nèi)進行披露。如果不對信息披露時間作出要求，那么將會嚴重影響到投資人的投資信息，并不利于投資人做出正確的投資決策。

四、完善綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度的建議

綜上所述不難看出，中國目前現(xiàn)行的監(jiān)管體系存在著諸多的問題和漏洞，為了盡快解決監(jiān)管過程中的問題以及完善綠色債券發(fā)行的監(jiān)管體系，促進綠色債券的有效發(fā)展，解決監(jiān)管過程中的法律層面的不足和問題勢在必行。根據(jù)現(xiàn)有的法律以及實際國情，筆者將針對綠色債券發(fā)行的監(jiān)管體系的優(yōu)化給出下列方案和建議：

(一)完善綠色債券發(fā)行監(jiān)管的法律規(guī)范

1.明確發(fā)展綠色債券的立法理念

針對市場發(fā)行現(xiàn)狀給出對應(yīng)的解決方案，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，樹立發(fā)展標準，要理清楚綠色債券發(fā)行的立法理念，必須深刻意識到金融產(chǎn)業(yè)能否健康發(fā)展與監(jiān)管作用息息相關(guān)這一點，提升資源使用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展的目標。

2.制定《綠色債券發(fā)行監(jiān)管條例》

綠色債券的發(fā)行不僅僅可以提升市場監(jiān)管機構(gòu)對其的監(jiān)管效率，同時還可以為法律層面的立法提供基礎(chǔ)和條件，筆者認為制定《綠色債券發(fā)行監(jiān)管條例》來取代立法的形式，一方面可以避開法律的規(guī)范冗雜，另一方面可以有效緩解立法資源稀缺的局面。這樣一來，就可以有效填補綠色債券發(fā)行過程中的監(jiān)管空白和不足，同時也可以確保監(jiān)管機構(gòu)更加真實、整體的參與到監(jiān)管始終，大大增加了行使權(quán)利的可操作新。

(二)完善綠色債券發(fā)行程序

對當(dāng)前債券發(fā)行的流程進行革新和優(yōu)化，首先在審核方面要增加一定的力度和流程。從本質(zhì)上來說，綠色債券并不僅僅針對綠色環(huán)保行業(yè)而發(fā)行的債券，而是具備這種債券的屬性而已，這與發(fā)行主體從事什么行業(yè)、什么產(chǎn)業(yè)并無關(guān)聯(lián)，而在這個過程中確定確定綠色債券的屬性極為重要；其次審核綠色資產(chǎn)，對于監(jiān)管機構(gòu)、政府等主體來說，都希望信息披露是按照真實準確的標準去執(zhí)行的，同時也都希望企業(yè)能夠順利發(fā)展，總的來說被利益驅(qū)使也好，還是自身工作也罷，都需要有一套較為嚴格的審核流程和模式。第三，建立信息追溯系統(tǒng)，建立對應(yīng)平臺，并編制定期報告的程序。綠色債券主要是通過吸引社會資金來投資到環(huán)保項目中，所以建立追溯平臺十分必要，但是要想實現(xiàn)這個目標并不是簡單的事情。另外要求發(fā)行主體定期匯報備案，以此來為綠色債券發(fā)行提供一個健康有效的環(huán)境和基礎(chǔ)。

(三)加強綠色債券發(fā)行信息披露

中國人民銀行等七大部門在2016年開始G20峰會前，通過《構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中就已經(jīng)明確要求“對于上市企業(yè)要制定系統(tǒng)、完善的信息披露制度，且需要強制性執(zhí)行”。[8]從該條規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，綠色債券的發(fā)行已經(jīng)深入到企業(yè)內(nèi)部，而這也是體現(xiàn)監(jiān)管部門對披露制度改革成果的一種手段。對監(jiān)管機構(gòu)進行優(yōu)化和調(diào)整，特別是對綠色債券發(fā)行的監(jiān)管更是如此，對此筆者站在以下兩個角度提出了可行的建議：

第一，嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定的信息披露準則來執(zhí)行，《證券法》中明確了債券發(fā)行企業(yè)要確保信息披露的準確和真實，并對信息披露時間、披露方式以及具體內(nèi)容都給出了明確的指導(dǎo)和說明；另外需要適度提升信息披露作用與價值的宣傳力度，提升《證券法》中各項內(nèi)容的執(zhí)行力度，提升綠色債券發(fā)行主體對于信息披露的認知和理解的程度，并激發(fā)這些企業(yè)自覺、準確、真實的披露信息的意識；對于超過披露時間要求的、與披露細節(jié)不符合的、信息不真實的企業(yè)在經(jīng)過一定的手段對其督促之后拒不改正的企業(yè)，相關(guān)部門可以依法對其進行處罰或者追究其刑事責(zé)任，同時也支持其他各類形式的處罰。

第二，綠色債券發(fā)行是為了有效降低環(huán)保的壓力，所以對于這類型主體來說更要嚴格按照信息披露制度的要求來公示信息；但是在實際過程中，產(chǎn)業(yè)所體現(xiàn)出來的綠色與期望中的綠色還存在一定差距，所以這就需要發(fā)揮環(huán)保部分等相關(guān)部門的職責(zé)與功能來對所有堪稱綠色環(huán)保項目進行再次評估和審核等，然后對最終的結(jié)果展開研究與總結(jié)，另外除商業(yè)機密等相關(guān)信息之外的信息全部真實準確的披露和公示，以此來給企業(yè)投資者提交一份準確的投資收益報告和數(shù)據(jù)，而且可有效提升了監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，確保綠色債券的“實質(zhì)綠”。

五、結(jié)語

通過上述研究，站在法律角度對當(dāng)前我國綠色債券發(fā)行的監(jiān)管現(xiàn)狀展開分析和梳理，然后對其中隱藏的各類問題和不足予以挖掘、總結(jié)，并給出了對應(yīng)的解決方案和建議。一方面可以對現(xiàn)有綠色債券發(fā)行的法律制度予以完善和填充，另一方面可以更好的滿足社會投資的需要，確保金融產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展。