促進文化產業有效發展的財政法制研究綜述

陳 駿

(常州大學 江蘇 常州 213000)

一、國外研究綜述

在國外學術界，專家與學者對于文化產業財政資助的探析集中表現為文化產業財政資助政策研究和財政資助法制研究兩個方面。

(一)文化產業財政資助政策研究

英國學者Cumraings、Schuster(1989)提出了提供便利型、庇護者型、建筑師型和工程師型四種文化產業財政政策模式。其中，提供便利模式是指政府為拉動文化產業的發展，對文化企業進行稅收優惠和減免政策減輕文化企業負擔，使其輕裝上陣，而非直接為文化企業提供財政資金；庇護者模式是政府為了培養一批優質文化企業，由政府文化產業委員會為符合條件的文化企業提供專門資金，使文化企業高質發展，帶有文化產業精英主義的色彩；在建筑師模式中，政府為了扶持各種公共文化團體，會直接為其提供運作資本；在工程師模式中，政府會通過一些文化產業來滿足自己的政治訴求，所以政府會為這些文化企業提供財政資金直接資助，并對其文化產品進行政府采購。英國學者FrancoBianchini、MichaelParkinson(1993)通過對西歐各國文化產業財政資助政策進行系統的梳理后發現，利用財政資金資助文化產業發展是各國政府的普遍做法，財政資金對各國文化產業的發展起著至關重要的作用，并提出了相關的完善措施。法國學者S.萊希(1995)提出政府應加大對文化藝術產業的財政資助力度，以便提高本國文化產業國際競爭力。日本學者廣實郁朗(1997)對本國文化產業各個領域進行了詳細的分析，倡導文化立國方略，提出財政資助文化產業必須結合本國文化優勢，重點資助以卡通動漫為代表的外向型文化產業，以保障本國文化產品對外輸出中具有核心競爭力。英國學者RalphParfitt(1997)提出在文化產業領域，財政資助的對象必須明確，尤其是對具有巨大發展潛力的文化創意產業需要政府直接給予財政資金資助，并建立起一套完備的財政資助政策。美國經濟學家Bird、Allan、Stevens(2003)等提出，政府對于文化產業不同類型要不同對待，對非營利型公共文化產業政府應加大財政資助力度，而對盈利性文化產業要采取市場經濟模式，實施“無為而治”的文化產業政策，政府財政不予以資助。

(二)文化產業財政資助法制研究

韓國文化觀光之城研究院(2004)對韓國、中國和日本三個國家文化產業財政資助政策進行了對比，提出政府促進文化產業的發展應該用間接的財政資助法律來代替直接的財政資助金資助。Haksoon認為，全球化背景下，對文化產業財政資助的法律制度應該以財政資助自身的功能來提供制度依據。Stuart Cunningham認為可以適當取消對文化產業財政資助的政策性規制，并建立起一套切實可行的文化產業財政資助法律來促進文化產業的發展。美國學者邁克爾加利在其發表的《美聯邦及各州對紐約市文化組織的資助描述》文章中闡述，文化產業的副外部效應能夠令政府財政資助文化產業發展所獲得的利益外溢，最終使得社會和公民受益，這就使得財政資助文化產業兼具經濟效益和社會效益，因此，必須制定文化產業財政資助法律以確保財政資助的合法地位。學者Goddard、Cliff(2005)等提出國家應該依靠法律來保障非營利性文化產業的發展，把非營利性文化產業財政資助措施用明確的法律條文固定下來，以保障公民應得的公共文化利益。學者RuthTowse(2011)等提出，對于不同的文化產業類型應該運用不同的文化產業財政資助模式。間接財政資助適用于營利性文化產業，直接財政資助適用于非營利性文化產業。盡管國外研究成果較多以及相關制度也較為完善，但由于缺少現實考量，其理論范式和制度體系能否解決當下我國文化產業財政資助法治實踐問題尚需進一步檢討。

二、國內研究綜述

在國內學術界，關于文化產業財政資助政策研究成果較多，文化產業財政資助法制研究相對不足。

(一)文化產業財政資助政策研究

表現為以下兩個方面。其一，文化產業財政資助政策之具體構建研究。董為民(2003)認為，文化產業財政資助主要包含文化產業財政資助政策、文化產業稅收優惠政策以及文化產業財政資助法制三種方式，文化產業財政政策和稅收政策屬于政府財政發揮其職能的范疇，而文化產業財政資助法制則是促進文化產業發展的基礎性手段。劉丹萍(2006)明確提出了財政資助對于文化產業的發展具有極為重要的促進作用，但是對于不同類型的文化產業要采取不同的財政資助政策。對于公益性文化事業，要采取直接的政府財政資金資助，并給予公益性文化事業單位一定的文化產品政府采購資金；對于營利性文化產業，則要采取間接的財政資助，更多是拓寬文化企業投融資渠道、提供貸款擔保以及其他財政手段，以保障文化企業具有充足的發展資金。劉元發(2014)總結了學者們對文化產業財政資助的理論分析和我國文化產業財政資助的政策實踐，提出了適合當前文化產業各種新興業態發展的財政資助政策。李石勇(2018)提出文化產業財政資助主體與資助受體必須明確、文化產業財政資助資金的申請主體與受理主體必須程序規范、文化產業財政資金的使用主體與監督主體必須權責清晰。同時，應增加行使的程序規范和救濟機制。另外，孫金榮(2005)、柳敏和(2008)、唐智義，王代敬(2006)、郭玉蘭(2007)、吳學麗，李秀金(2010)、黃紅星，馬玲玲(2011)、余澤娜(2013)、陳愛東(2013)、王曉波(2013)等學者在對具體省、市文化產業財政資助政策進行研究后，都對特定省、市文化產業財政資助政策提出了相關建議，對文化產業財政資助政策進行了路徑探索。其二，文化產業財政資助政策比較及對我國的啟示研究。馬衍偉(2008)對文化產業財政資助英國模式、法國模式、澳大利亞模式進行比較分析和經驗借鑒，提出我國文化產業財政資助制度的理論分析和框架設計，充分利用我國社會主義財政優勢發展文化產業，集中財政資金資助優勢文化產業。李本貴(2010)、申國軍(2010)通過梳理美國、英國、加拿大、意大利等國文化產業財政資助政策，總結出各國文化產業財政資助政策的優點，然后結合我國文化產業財政資助政策存在的問題，有針對性的提出了未來我國文化產業財政資助政策的改革方向。楊利英(2009)、甘旭峰(2010)、莊嚴(2013)、楊京鐘(2013)等通過梳理韓國和日本的文化產業財政資助政策，總結了兩國文化產業財政資助的優點，對我國文化產業財政資助政策具有很好的借鑒作用，在結合了我國文化產業財政資助政策的實踐基礎上，給出了完善我國文化產業財政資助政策的建議。

(二)文化產業財政資助法制保障研究

目前，我國無論在文化產業財政資助法制理論研究領域還是法治實踐成果都比較少，更沒有專門的文化產業財政資助法律來規制文化產業的發展，僅有的法律法規主要融合在財政撥款法、政府采購法和政府性基金里面。郭玉軍、李華成(2013)總結了我國現有文化產業財政資助政策后發現，當前政府財政部門制定的各種文化產業財政資助政策存在許多局限性，已經不能滿足當前文化產業的高速高質發展需求，必須將現行文化產業財政資助政策的優勢部分上升為法律，用明確的法律法規將文化產業財政資助的主體與受體、財政資助資金的申報與審批、財政資金使用的成程序與流程、績效評價與監督等固定下來，才能凸顯出財政資助的合法化對于文化產業發展的重大作用。齊琛(2013)認為，政府采購法之于文化產業的發展具有極為重要的作用，它通過對公共文化事業政府采購的規定，使得政府財政直接資助非營利性文化產業有法可依，能夠很好的解決文化企業和財政資助部門的矛盾，最終實現文化產業發展的帕累托最優。但當前我國文化產業政府采購的范圍過窄、量過小、風險較大以及監督和救濟機制不完善等問題，因此應在公開透明、公平競爭、公正與誠信原則的基礎上建立信用擔保制度、誠信檔案管理制度、政府采購保證金制度以及構建文化產業政府采購的監督體系。

三、國內外研究綜述的評述

國內對文化產業財政資助政策研究成果較多，但財政資助法律規制研究尤顯不足，主要體現在以下幾個方面：

1.國內研究大多還停留在政策解讀與完善等層面，因此其研究視角多從經濟學、財稅學、公共政策學、公共管理學等角度出發，而以財政法律規制視角的研究非常少，僅有的研究也只是淺嘗輒止，并未厘清文化產業財政資助的法律依據，對文化產業財政資助法律制度體系研究更是匱乏。雖然財政資助政策能為國家文化產業發展提供基本的財政行為準則，以及促使國家運用各種財政手段、方法以及工具直接資助文化產業的發展，但財政資助法制和實施程序仍存在許多不規范，應當予以規制，以便使財政資助政策內容更加規范化、具體化，并賦予其法律效力，以促使財政資助政策更好地實施。因此，在對文化產業財政資助政策研究已逐步成熟的基礎上，未來的研究應向財政資助法律規制層面轉向。

2.少數研究雖然已探討了文化產業財政資助法律制度，但已有研究局限于財政法體系中的政府采購法律制度、財政資助法律制度、政府性基金法律制度。除此以外，財政法體系中的其他財政資助制度與文化產業的發展也密切相關，與龐大的財政法律體系相比，現有財政資助法律制度研究范圍顯然狹窄。因此，有必要在上述研究的基礎之上繼續進行系統、深入地研究。

3.我國不斷出臺的文化產業財政資助政策使得國內學者的研究大多集中在政策層面，相對忽視了文化產業財政資助的法律研究。學理研究理應走在實踐前沿，有一定的預見性，但目前文化產業財政資助法律規制研究現狀明顯滯后于現實，不僅未曾起到指導立法作用，反而還掣肘于現行的各種文化產業財政資助政策的實踐，客觀上阻礙了文化產業的發展步伐。因此，只有將文化產業財政資助法律法規建設放在更加突出的位置，以政策指導立法，以法制保障文化產業財政資助行為的實施，才能實現以財政資助法制促文化產業又好又快發展，構建起更加科學的文化產業財政資助法制安排。