中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究綜述

陳思思

(廣州商學院 廣東 廣州 511363)

自1994年分稅制以后，中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度成了我國財政領域不可或缺的一項輔助制度，其對緩解中央與地方財權事權矛盾、彌補地區(qū)發(fā)展不平衡和支持專項事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。雖然政府轉(zhuǎn)移支付制度普遍被各國政府采用，但其有效性仍然得到學術界廣泛的關注與討論。

目前，我國的政府間轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。雖然，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度也在實踐中不斷完善，但在實際運行過程中，財政轉(zhuǎn)移支付制度和體系的缺陷與問題還是日漸凸顯，尤其是轉(zhuǎn)移支付資金使用的過程中缺乏有效的監(jiān)督，轉(zhuǎn)移支付績效評價機制缺失等問題，已經(jīng)成為嚴重制約我國財政資金規(guī)范化使用和科學化管理的主要因素。而教育公平是社會公平的基礎，是促進社會和諧與經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是調(diào)節(jié)收入分配的主要途徑。因此，構(gòu)建適合我國中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用的績效管理和評價體系是保障我國財政資金規(guī)范化使用和科學化管理的前提，是合理調(diào)節(jié)地區(qū)教育差距，促進教育均衡發(fā)展的關鍵。

一、國外有關財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究綜述

國外有關財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究綜述主要從財政轉(zhuǎn)移支付和財政教育資金使用績效管理管理和評價兩個方面進行研究分析：

(一)關于財政轉(zhuǎn)移支付的研究分析

在1928年出版的《財政學研究》中，英國著名經(jīng)濟學家庇古首次提出了財政移動支付的概念，隨后大量外國學者對轉(zhuǎn)移支付問題進行了深入的探究。主要是從財政移動支付的制度建設、定性分析、法律問題和專項資金使用問題四個方面進行分析：

在對財政移動支付制度建設方面，Richard M Bird、Michael Smart(2002)[1]通過對一些國家政府在建立轉(zhuǎn)移支付制度和實施的過程中出現(xiàn)的核心問題進行了調(diào)查，他們認為，由于各國的國情和目標不同，各國的轉(zhuǎn)移支付方式不同，也有很大的差異，因此，沒有統(tǒng)一適用的簡單、統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付模型，不過各國的經(jīng)驗明確指出，靈活性是轉(zhuǎn)移制度制度能否提供有效服務的關鍵。

在對財政移動支付定性分析方面，Cia Mila和Mc Guire(1996)[2]通過對縱向轉(zhuǎn)移支付的研究，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策并沒有促進不發(fā)達地區(qū)的私人投資和經(jīng)濟狀況。鮑德威(2011)[3]則對橫向轉(zhuǎn)移支付進行了研究，考察了均等化的轉(zhuǎn)移支付機制在分權制國家中有效配置區(qū)域間勞動力和實現(xiàn)區(qū)域間居民財政公平的功能，并分析了實踐中出現(xiàn)的問題。

在對財政轉(zhuǎn)移支付法律問題分析方面，為了實現(xiàn)對公共服務的有效提供，Richard M Bird(2002)[4]認為地方政府應嚴格遵循法律規(guī)定管理本級財政問題，以此來保留完整的賬目，而且要按時的進行有效的審計。

在對財政轉(zhuǎn)移支付實證分析方面，Linda Gon alves Veiga和Francisco Jose Veiga(2013)[5]通過使用聯(lián)立方程模型，分析了在葡萄牙選舉中，政府間財政轉(zhuǎn)移支付和相關投票變動的關系。調(diào)查結(jié)果顯示，政府在選舉年如果增加了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的力度，那么支持率也會增加。

(二)關于財政教育資金使用績效管理管理和評價方面的研究

早期的西方發(fā)達國家對于教育資金績效管理和評價是來源于企業(yè)的財務績效評價，而企業(yè)財務績效的研究是從研究績效開始的，從而分為對績效理論、績效管理辦法、財政教育績效評價指標體系三個方面的研究分析。

在對績效理論的研究方面,Campbell(1990)[6]最早提出了績效作為一種行為是需要與結(jié)果區(qū)分開的，否則會受到系統(tǒng)因素的影響。

在對績效管理和評價研究方面，Saaty(1990)[7]創(chuàng)立了一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化的、層次化的AHP分析方法，通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對重要性的總的排序，從而作出選擇和判斷。哈里認為政府績效評價的目標是為了提高政府工作效益，提高效益必須提高政府行政效率以及提高政府提供公共產(chǎn)品數(shù)量及質(zhì)量和公共服務水平。

在對財政教育資金績效評價指標體系的研究方面，績效評價是通過績效評價指標來體現(xiàn)的，在西方國家，對高校財務狀況進行績效評價的方法就是根據(jù)學校的發(fā)展狀況建立高校財務績效評價指標體系，Riedel(1986)[8]將財務績效指標分為輸入、過程、輸出三類指標。輸入指標主要是反映高校現(xiàn)有的可使用資源情況，過程指標主要反映高校在進行管理過程中對教育資源的使用狀況，輸出指標主要反映高校所取得的教學成果及對人才的輸出情況.

二、國內(nèi)有關財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究綜述

國內(nèi)有關財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究綜述主要從公共財政相關理論和政府轉(zhuǎn)移支付的相關研究兩個方面進行研究分析：

(一)公共財政相關理論綜述

伴隨者我國財政體制的變革，對公共財政理論的研究一直是廣大學者討論的熱點。胡森林(2012)[9]認為公共財政是指國家為履行公共職能的需要，憑借國家權力強制無償參與國民收入分配的行為，通過政府財政預算收支活動來體現(xiàn)，公共財政具有公共性、無償性和固定性。周慶智(2018)[10]總結(jié)公共財政為個人需要、公共需要、政府財政職能相統(tǒng)一的民主財政，從實現(xiàn)國家職能的財政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會公共需要的財政，不僅具有實現(xiàn)基層政府財政職能轉(zhuǎn)型的實質(zhì)意義，而且有利于促進基層社會向民主治理的方向變革。

(二)政府轉(zhuǎn)移支付的相關研究綜述

我國財政轉(zhuǎn)移支付是一種財政資金的流動，作為中央政府與地方政府之間權責與利益關系協(xié)調(diào)中的重要政策機制，目的是為解決橫縱向的財政失衡，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，此外，在我國政府間教育支出改革的實質(zhì)中，中央政府與地方政府間對教育支出責任是一個不斷博弗、妥協(xié)與讓渡的過程。近年來，關于政府轉(zhuǎn)移支付的研究成果主要集中在以下幾個方面：

1.財政轉(zhuǎn)移支付對各方均等化是否能夠?qū)崿F(xiàn)各方均等化存在爭議

趙桂芝(2011)[11]運用泰爾熵指數(shù)對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度財力均等化效應給予程度測度，計算結(jié)果表明我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度對總體財力均等化調(diào)節(jié)雖呈現(xiàn)明顯的正向調(diào)節(jié)，但仍有待加強。史靜遠(2014)[12]指出地方政府使用一般性轉(zhuǎn)移支付資金能夠滿足提供公共產(chǎn)品效用最大化,間接地促進落后地區(qū)的經(jīng)濟增長,實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟均衡發(fā)展。而地方政府專項轉(zhuǎn)移支付取決于中央政府的宏觀政策和全局調(diào)度安排,因此專項轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展具有一定的不確定性。

2.財政轉(zhuǎn)移支付不同形式之間的效果研究

田發(fā)(2010)[13]認為一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應最強，專項轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還效果最差。王宵雅(2017)[14]通過空間計量經(jīng)濟學模型實證考察了人均財政轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域經(jīng)濟差距的影響效應,結(jié)果發(fā)現(xiàn)從總體效應來看,中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付起到了一定的橫向均等化效果;從分項效應看,同樣得出均等化效應最強的是一般性轉(zhuǎn)移支付,居中的是專項轉(zhuǎn)移支付,而稅收返還最差的結(jié)論。

3.財政轉(zhuǎn)移支付制度運行中存在的問題

徐曉峰(2016)[15]認為我國在實行分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付的方式總體比較復雜，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的多樣性造成實際支付過程中管理的分散以及效果的弱化，出現(xiàn)對促進地區(qū)間財力的均等化作用不明顯的現(xiàn)象。王亞菲(2017)[16]指出我國中央對地方地轉(zhuǎn)移支付活動缺少法定的運行程序，存在“跑部錢進”亂象、轉(zhuǎn)移支付資金截留、挪用以及利用低效等現(xiàn)象。謝紅(2017)[17]認為中央財政支持地方高校發(fā)展項目是國家財政專項轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分,其具有項目類別多、金額大、資金分配渠道長、資金使用環(huán)節(jié)多等特點,因此做好該項目的績效考核工作是改善高校專項資金管理中存在的“投入多、效果差”、“只分配、粗管理”、“只落實、不問責”等問題的關鍵。楊世能(2018)[18]指出我國實行的是純粹的縱向轉(zhuǎn)移支付，缺乏法治化、規(guī)范化、公式化的橫向轉(zhuǎn)移支付，因而僅依靠縱向轉(zhuǎn)移支付來縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距、調(diào)節(jié)地區(qū)間財政就顯得“心有余而力不足”。

4.財政轉(zhuǎn)移支付制度的相關法律法規(guī)建設的必要性研究

我國實施分稅制改革以來,財政轉(zhuǎn)移支付立法已成為我國財政法治建設的重要組成部分，王東勤(2007)[19]認為完善我國的財政轉(zhuǎn)移支付立法,均衡各級政府的財政收支,實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化,是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。同時，建立我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度,須樹立正確的立法理念。張富強、周瑩(2010)[20]也認為現(xiàn)行制度與建立公共財政體制的要求相比仍有較大差距,相關立法仍呈現(xiàn)出相當滯后的狀態(tài),立法層次低、政府間事權與財權劃分不清、橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失、財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度不健全等問題突出，因此加快完善我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度,已成為當前財政立法領域的當務之急。

5.財政轉(zhuǎn)移支付績效管理方面研究。

路云峰(2010)[21]初步探討、歸納了財政轉(zhuǎn)移支付績效審計的理論框架、績效評價的指標和方法，為轉(zhuǎn)移支付績效審計提供了一些理論上的支持。王進杰(2010)[2]認為績效的定義依賴于預算管理的目標，每一環(huán)節(jié)不同的特點及影響要素不一,對它們的評估方法及指標設計也應各有差異。

6.在對財政教育支出績效評價方法方面的研究

吳俊培教授認為對于績效評價指標來說，有些指標是很明顯可以量化的，但對于一些看起來不能量化的指標是可以通過繼續(xù)研究，轉(zhuǎn)化方式，成為可量化的指標。栗玉香(2010)[23]認為，要提高教育資金使用效率，可以從四個方面來進行評價：教育可持續(xù)發(fā)展資金投入總量，教育的均衡發(fā)展，各級政府教育財政投入程度，微觀主體學校教育資金使用效率，根據(jù)實際情況對四個指標進行了不同的權重分配，而傾斜度則以往年情況作為一部分依據(jù)。王京芳認為績效評價工作的有效展開需要建立在有效的績效評價和完善的績效評價指標的基礎上才能完成。林麗、崔敬偉、盛永志也都認為財政支出績效評價的核心是要有一套科學的指標體系，以確定考核的內(nèi)容和范圍，從而形成正確的導向和有效地激勵。

三、研究述評與展望

綜上所述，學者們對于財政移動支付的制度建設、支付效果、法律問題、專項資金使用、財政轉(zhuǎn)移支付的績效管理和財政教育支出績效評價方法方面進行了廣泛的研究，得出了較為豐富的研究成果，對于我國地方財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和績效評價問題的研究建設有著極為重要的借鑒指導意義。

現(xiàn)有研究的不足可歸納為以下幾個方面：

(1)國內(nèi)外研究成果主要集中在財政轉(zhuǎn)移支付效果、影響轉(zhuǎn)移支付的因素和經(jīng)濟效率等方面，但對如何構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績效評價體系缺乏研究；(2)通過對國內(nèi)外文獻梳理發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付的績效管理的政策建議多以定性分析為主，缺乏微觀方面的定量分析。(3)由于我國中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的資金使用問題研究時間較短，缺乏系統(tǒng)有效的財政轉(zhuǎn)移支付績效評價機制，對提出的政策實施效果缺乏定量評估分析和長期跟蹤，研究深度不足。(4)在相關研究中，較少有去考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用的特點，尤其是缺少對其績效管理和評價的分析。(5)盡管國內(nèi)很多學者都提到缺乏績效評價指標和標準是制約我國績效發(fā)展的主要原因，但大部分學者更多的只是呼吁國內(nèi)要盡快建立科學完善的績效評價指標體系，而對如何建立這個體系并沒有進行深入的研究和探索。這些不足之處需進一步深入探討和研究，在未來的研究中完善。

未來可努力的方向有：(1)加深對財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績效評價體系更科學、更進一步的認識和探究，從而更好地構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績效評價體系。(2)對于財政轉(zhuǎn)移支付的績效管理的政策建議上，增強在定量和更為深度的分析。(3)增加在中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績效管理和評價方面的研究和分析，建立和不斷完善我國財政轉(zhuǎn)移支付的教育資金績效管理和評價的科學體系。