一例行政附帶民事公益訴訟案件評析

摘? 要：本文以某地行政附帶民事公益訴訟案件為觀察視角，對案件中的爭議焦點及判決結果進行評析。

關鍵詞：公益訴訟;檢察機關;程序規定

1.案情簡介

2012年，吉林省白山市江源區中醫院建設綜合樓時未建設污水處理設施，綜合樓未經環保驗收即投入使用，并將醫療污水經消毒粉處理后直接排入院內滲井及院外滲坑，污染了周邊地下水及土壤。2014年1月8日，江源區中醫院在進行建筑設施改建時，未執行建設項目的防治污染措施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度，江源區環保局對區中醫院作出罰款行政處罰和責令改正、限期辦理環保驗收的行政處理。江源區中醫院因污水處理系統建設資金未到位，繼續通過滲井、滲坑排放醫療污水。2015年5月18日，在江源區中醫院未提供環評合格報告的情況下，江源區衛生和計劃生育局對區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗結果評定為合格。2015年11月18日，吉林省白山市江源區人民檢察院向區衛生和計劃生育局發出檢察建議，建議該局依法履行監督管理職責，采取有效措施，制止江源區中醫院違法排放醫療污水。江源區衛生和計劃生育局于2015年11月23日向區中醫院發出整改通知，并于2015年12月10日向江源區人民檢察院作出回復，但一直未能有效制止江源區中醫院違法排放醫療污水，導致社會公共利益持續處于受侵害狀態。2016年2月29日，白山市人民檢察院以公益訴訟人身份向白山市中級人民法院提起行政附帶民事公益訴訟.

2法院判決

2016年7月15日，白山市中級人民法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認江源區衛生和計劃生育局于2015年5月18日對江源區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗合格的行政行為違法;判令江源區衛生和計劃生育局履行監督管理職責，監督江源區中醫院在三個月內完成醫療污水處理設施的整改。民事判決判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水。

3.本案的爭議焦點

本案之中共有六個主體，分別是：區衛計局、區中醫院、區環保局、區檢察院、市檢察院以及市法院。簡單梳理本案，區中醫院的違法行為有：1.未建設污水處理處設施，并將醫療污水通過滲坑的方式排污;2.改建時仍違反三同時制度未建污染防止措施，此為民事公益訴訟;另外，區衛計局的違法行為有：1.未按規定評定區中醫院的醫療機構執業許可證;2.未依法履行監管職責制止區中醫院的違法行，此為行政公益訴訟。由于本案中沒有環境公益組織，依照法律的規定可以由檢察院向法院提起環境公益訴訟，故此在程序上需要解決：檢察院是否能提起行政附帶民事公益訴訟，且由哪一級檢察院提出？另外，衛計局依照區檢查院檢查意見的要求向區中醫院發出了整改通知，故區衛計局是否不存在失職行為。我國環境法第十條規定：“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監管”，區衛計局負有監管企事業單位環境保護義務的責任，其首先未經合法程序對區中醫院進行校驗監管，該行為已然違法;其次在收到檢察建議后怠于履行監管職責，未能有效監管，致使環境繼續受到污染，社會公共利益持續受到侵害;前后兩個行為有明顯包庇環境違法行為，情節惡劣的還應受到環境保護法第六十八條之規定，對相關主管人員予以處分。人民檢察院可以提出行政負擔民事公益訴訟，且應當由市及市以上的檢察院辦理該案件。首先，14年行政法第61條“在涉及....和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”因此人民檢察院具有申請行政附帶民事訴訟的主體資格。其次，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對民事與行政兩類公益訴訟的管轄級別不同，如第2條民事公益訴訟一般由市級人民檢察院辦理，第29條行政公益訴訟一般由基層人民檢察院管轄，但二者都規定上級檢察院可以辦理下級檢察院所管轄案件，下級檢察院認為需要的也可報請上級檢察院辦理，因此，由于民事公益訴訟一般不由基層檢察院辦理，故行政附帶民事公益訴訟應有市及市以上的檢察院辦理。第三，檢察院提出公益訴訟有必要的訴前程序，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條與第14條規定了檢察院在提起民事公益訴訟前的訴前程序：向符合法律規定的有關組織提出督促起訴意見書或檢察建議，對沒有相關主體的，社會公益仍處于受侵害狀態的，人民檢察院可以提起公益訴訟;第40條至41條規定了行政公益訴訟的訴前程序：向行政機關提出檢察建議督促其糾正違法行為等;而在本案中，由于沒有符合資質的環境公益組織，區檢察院無法送達督促起訴意見書，但區檢察院依行政公益訴訟的訴前程序向區衛計局發送了檢查建議，建議該局依法履行監督管理職責，制止相關違法行為。

4.人民檢察院提起行政公益訴訟與民事公益訴訟的對比

2017年6月，《行政訴訟法》第25條、《民事訴訟法》第55條新增檢察院提起公益訴訟的范圍和訴前程序等相關規定，2018年3月2日，“兩高”出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，與《檢察院試點工作辦法》相一致，《兩高解釋》并沒有對管轄作出改變，因此民事與行政公益訴訟的提出主體有級別差異，民事公益訴訟由市檢院提出，并由中級法院管轄，這樣的規定是符合民事訴訟法管轄基本規定的，依民訴法第十八條第二款規定，中級法院管轄在本轄區有重大影響的案件，而民事公益訴訟的范圍正是輻射廣、影響大的環境與食品安全案件，這類案件的受害者可數至幾百上千，因此有必要讓中級法院進行管轄;而行政公益訴訟由基層檢院提出，并由基層法院管轄，這也是法有所依，因為行政機關的級別上至國家，下至基層鄉鎮，對基層行政機關的不作為如果由市人民檢察院管轄，那將是不現實的;而對行政附帶民事公益訴訟的管轄，則可以參照前文案件的做法，由市檢察機關提出，并由中級人民法院管轄。

訴前程序是檢查機關在提起民事或者行政公益訴訟之前必須依法履行的前置性義務。《檢察院試點工作辦法》與《兩高解釋》的規定在民事公益訴訟上有所不同，后者規定檢察院應履行為期三十日的公告程序，而前者要求檢察機關要向符合法律規定的組織提出督促起訴意見書或檢查建議，依條文來看，如果將《兩高解釋》的規定理解為《試點工作辦法》的換言陳述似乎有些不妥當，首先依出臺機關來看《兩高解釋》由兩大司法機關共同發布，且屬于正式法律文件，效力應當高于《試點工作辦法》，因此即便作參考試點經驗的理解，也沒有必要對內容表述做修改;其次，條文內容對檢察機關的要求也明顯不同，《試點工作辦法》要求檢察機關有針對性的督促相關環境保護組織或者行政機關提起公益訴訟，但《兩高解釋》則要求檢察機關向社會公布，其目的也在提醒符合規定的組織或機關及時行使訴權;因此，可以將《兩高解釋》的規定理解為是對《試點工作辦法》的修正，因為在實踐環節中，檢察機關可能根本都不知道符合規定的環境保護組織有哪些，更別論向其發送督促起訴意見書，因此轉為向社會公告，不僅解決檢察機關找人難的問題，也能將違法行為人公之于眾，起警示與懲戒作用。再看行政與民事公益訴訟的訴前程序規定，二者雖行為內容不同但實則異曲同工。在民事公益訴訟的前置程序中，檢察機關的主要義務是提醒有關組織向法院提出公益訴訟，因此檢查機關的訴權明顯次于法律規定的組織，這種設置的目的在于節約司法資源，并體現檢察院的監督職能，監督違法行為并督促與鼓勵法律授權的機關和組織行使公益訴訟權;在行政公益訴訟的前置程序中，檢察機關的主要義務也在于提醒負有監督職責的行政機關，要求其立刻履行或修正其行政行為，一旦行政機關積極作為，那么行政公益訴訟也只能胎死腹中，從而起到節約司法資源的效果，也體現了檢察機關的監督職能。

參考文獻：

[1]程瑋，馮會來.檢察機關提起公益訴訟問題研究[J].法制與社會，2020（35）：78-79.

[2]吳虹，趙祎，肜儀營. 淺析檢察環境民事公益訴訟發展趨勢[N]. 廣西法治日報，2020-11-24（B03）.

[3]劉加良. 公益訴訟單獨立法的必要性與可能方案[N]. 檢察日報，2020-11-12（007）.

作者簡介：張子涵（1995.6—），男，河北省豐寧縣人，貴州省貴陽市花溪區貴州民族大學2019級法律碩士專業 碩士研究生