基層政協協商的有效性研究

干靖晶

摘 要：互動是溝通必備的要素，協商必須要溝通，因此協商也就必須要互動。沒有互動的協商是沒有生命力的，沒有互動的協商也無法稱之為協商民主。在中共十八大報告首次明確提出“健全社會主義協商民主制度”，強調“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。在健全完善協商民主制度的大氛圍下，筆者認為可以從協商的必要環節互動開始做起，研究互動，構建互動，做好互動過，讓互動在協商民主過程中充分發揮作用，使我們的基層人民政協真正履好職，發出政治民主的好聲音。

關鍵詞：協商;民主;互動;模式;基層政協

習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話更是對社會主義協商民主的優勢作用、性質定位和目標任務，特別是對基層政協“大力發展基層協商民主”，作了全面系統的精辟論述和戰略部署——制度設計在頂層，實踐落實靠基層。基層政協在推進協商民主的各項制度建設中應當也必將發揮積極作用。要想協商有效協，最重要的方式就是互動。筆者將在本文中以海寧市人民政協的實際協商工作為例，對四種協商民主形式進行分析，并在此基礎上提出更好的互動模式的構建。

一、基層政協在協商民主中開展互動的重要意義與可行性分析

1.有效協商中互動的重要意義

有效協商是什么——在生活領域，有效協商是處理人與人關系的潤滑劑;在政治領域，有效協商則是一種重要的民主形式，也是一種重要的民主素養。從日常社會生活中的管理和決策，到一年一度的全國兩會，協商這一民主形式的運用廣泛而普遍，如同一種靜水流深的力量，推動著社會前進的巨輪，成為我們黨執政和決策的重要方式，因此它的有效與否顯得尤為重要。協商的形式可以多種多樣，卻有一種固定不可缺的方式——互動。“互動”在社會科學范疇里指的是人與人之間的交互作用以及在此基礎上產生的社會關系，在這個過程中人們相互影響，根據對方的行為產生各種思維、語言和行為上的反饋。互動行為普遍存在于社會生活，馬克思曾明確指出：“社會——不管其形式如何—究竟是什么呢？是人們交互作用的產物……”可見，我們是無時無刻不處在互動的行為中。

結合辭典的解釋與人們使用的本意，筆者認為在協商民主中建立互動、注重互動是有效協商的必然要求。如果我們的協商是缺少互動的，那么我們的協商將是死板的，流于形式的，最后出來的成效也必定是不接地氣的“假、大、空”;如果我們的協商是根本沒有互動的，那么從本質上來說，那就不是協商而是單方面的發布通知罷了。因此想要使協商有效最普遍最直接的方式就是開展互動。

2.基層政協在協商民主中開展互動的可行性分析

（1）社會治理理論的支撐

首先，善治理論。在老子的《道德經》中就提出了系統性的"善治"社會管理理論。該理論認為，對社會應以柔性管理為主。現代社會的善治理論不僅僅是政府單向度的對社會進行柔性管理，更多的是提出了在社會管理中政府和社會、國家和公民之間的良好合作管理，而在合作管理的過程中更加強調互相依賴的關系，而非上下級的管理關系。秉持從古至今傳承的良法善治這一理念，在這樣的合作管理下，所不可或缺的就是協商民主，在協商民主中不可或缺的就是協商雙方的互動。其次，參與式治理模式。參與式治理，是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和，參與式治理模式可以有效的改善問責、培養積極公民，為社會公正創造條件。我國地方政府在不斷的改革中，正在更多的面向民眾公開，邀請民眾參與治理模式的創新和落實，例如：公開聽證會、公民陪審團等。政府開展這些邀請民眾參與的治理活動，根本上就是聽取民眾對于政府工作的評價，對于政策措施的看法，并由此來判斷自身的工作和成效是否符合民意，是否落實到位，是否真正起到了為民服務的宗旨。而在這過程中，不可或缺的就是政府的說明、解答，民眾的提問、建議、反饋，這也就是一個完整的互動過程。

（2）制度運行的支撐

新民主主義革命時期，中國共產黨就在同其他黨派團體和黨外人士團結合作過程中形成了協商民主思想，特別是在“三三制”民主政權建設中有效進行了協商民主實踐。這是協商民主的萌芽和雛形。一屆政協的成功召開標志著協商民主這種新型民主形式開始在全國范圍內實施。改革開放以來，黨就國家重大方針政策和重要事務與社會各界人士廣泛協商，已經形成一種制度。2011年中辦下發的《中共政協全國委員會黨組關于<中共中央關于加強人民政協工作的意見>貫徹落實情況的報告》正式明確提出“協商民主”。十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，要求健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。把協商民主正式寫進黨代會報告，是十八大的重要歷史貢獻，也是重大理論創新。2015年6月，中共中央辦公廳印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），是《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》頒布后制定的第一個“實施意見”。《實施意見》的印發是人民政協協商民主制度化的里程碑，標志著人民政協協商民主進入了一個嶄新的發展階段。

從理論到制度的追溯及分析，我們都能明確的看到在協商民主中互動這一協商方式是得到了充分的運用和發展。

二、海寧市人民政協協商民主中現有的互動現狀分析

互動的實現是需要一定的外在形式作為載體的，《實施意見》不僅明確了人民政協協商民主的內容，并對政協全體會議協商制度、專題議政性常委會議制度、專題協商會、雙周協商座談會、對口協商、界別協商、提案辦理協商制度這七種協商形式作了規定，最后還強調要在實踐中擴展協商形式，包括探索網絡議政、遠程協商等。唯物辯證法告訴我們，內容和形式是辯證統一的，內容的實現有賴于與其相適應的形式，因此在推進人民政協協商民主的過程中，我們不僅要重視協商的內容，而且要格外重視協商的形式。而目前從中央到地方，人民政協協商的這些形式，都是以實踐為基礎總結提煉出來的，是確保人民政協協商內容實現的重要保障。

自建國始，從中央到地方的人民政協都在盡心盡職的履行自身協商民主的職責，在近70年的發展中，人民政協在不斷的創新，我們也已經應用并掌握了互動的一些模式，但對于大部分的協商民主而言，與協商主體的互動還是停留在會議上互動，或是書面互動，真正拓展其它互動形式的嘗試還沒有普及，或者說僅停留于嘗試。同樣的，在協商中運用到的互動模式也是相對平面化、單一化的，類似各個參與主體發表一下意見什么的，對于所發表的意見質量沒有一個把關，對于意見的后續沒有一個跟蹤，對于意見的提出也沒有完整有效的反饋，這些都是我們在實際協商民主中碰到的問題，那么這些問題是從哪里來的，筆者以海寧市人民政協為例進行深入的分析。

1.實施現狀

海寧市人民政協在協商民主的實踐中不斷的開拓創新。為了便于分析，根據規模、形式、和參與者的不同，筆者將海寧政協這些年來所運用到的形式進行了分類：會議協商、書面協商、現場協商、公開協商。

（1）會議協商

大到全體協商會議，小到某專題或某界別協商會議，會議協商都有其共通性，在會議協商中的互動基本呈現出共同的特征——平面化、靜態化。在會議協商中，基層政協的會議協商多數都是以政協機構作為召集人，根據海寧市政協一年的工作安排，在會議協商這一形式中，可以羅列出來的主體分別為：市政協辦或政協各類專委、市委市政府、對接機關單位、某界別政協委員。

在會議協商的各個主體中，政協或政協某專委作為召集的主體一方提出議題，相關領導和界別政協委員作為參與的主體聽取對接部門的工作報告并提出質詢和建議，對接部門作為具體落實的一方主體，對以上三方的主體負責——專題工作的匯報及回答質疑。會議協商互動，是最常見的一種互動模式，政協召集的會議，幾乎都是由議題作為導向，并由此邀請相應的界別和對接部門參與，這樣也是保證了互動的順暢和專業，保證協商的效果。

（2）書面協商

在書面協商這一協商民主的形式中，海寧市政協除了常規的提案工作外遴選多名委員開展社情民意的搜集上報、每月固定的民主監督意見書以及提案回娘家等書面協商的多種形式。書面協商形式中，政協更多的是作為了一個平臺及傳遞者。書面協商的互動是比較特殊的一種互動，它不是即時的，靠的是文字的傳遞，因此這樣的互動是需要一定的時空做條件。

（3）現場協商

現場協商，顧名思義就是不拘泥于辦公室和會議室，而是就某個議題到專門的現場點去視察、調研、訪談、討論等。現場協商中關聯到的主體，比上述兩個形式多了一些：政協專委、界別委員、相關對接部門、現場點的負責人。現場協商的互動是四種形式中被運用的最充分的。

（4）公開協商

公開協商是最新的一種形式，公開協商是依附于現代信息技術的，目前海寧市人民政協在公開協商這一形式中，幾乎用到了所有的傳播方式：報紙、廣播、電視、網絡。公開協商與上述三類協商有著很大的不同——參與主體的不同。在公開協商中，參與的主體主要是政協機構、對接單位、媒體、普通群眾。由于公開協商所面對的質詢對象不僅僅是某個界別委員或某個界別的群眾，而是全社會的民眾，這是相對特殊的一點。

從現有的手頭資料里找尋，通過臺帳資料的翻閱及解讀，再把海寧市目前的協商形式及互動模式與其他地方的基層政協進行比較研究，筆者發現了目前基層政協努力在營造的一種互動模式大致如下圖1所表示的：

由圖2所見，在政協（某專委）、界別、對接部門三者之間全部是雙向的箭頭，意味著互動是存在于參加協商的所有主體之間的。

海寧市在協商民主方面不論是制度還是形式都是比較完善的。事實上，在我們日常的溝通互動中，并不是呈現出簡單的相互交通，或是文字來往，而是在溝通之前有著大量的鋪墊準備工作，在溝通之后也會有大量的反饋整理工作，人民政協作為“平臺”的角色，還擔任著宣傳、監督的工作，因此我們的協商民主互動模式應該可以呈現出更加多要素的立體多維度構架。而從上述圖中，很難考察各類協商形式中的互動真實情況，為此，筆者繼續以海寧市人民政協為例，展開了更加深入的研究。

2.現有形式中互動實施出現的問題

互動的實施者是人，那么想要對互動實效進行評價的化，最好的對象就是參與互動的人，為此筆者設計制作了調查問卷。

（1）調查問卷統計結果描述

筆者共分發了100份調查問卷，根據年度政協協商計劃表乘著會議的機會隨機分發給海寧市民主黨派、界別委員、市府辦、聯創辦、文體局、發改局、民政局等部門。調查的問題包括了“您參與政協協商民主活動的次數”“您主動提出過質詢或建議嗎”“您認為目前的四種協商形式中互動比較熱烈的是”“您提出的建議有回復嗎”等。統計結果如下表1：

人民政協在協商民主的執行過程中既是“掌舵人”又是“劃槳人”，它既要把握協商民主的方向，也要制定協商民主的規則，確定協商民主的形式，最終還要運用多種手段保證協商的效果，但是就調查所得：會議協商是被運用的最多最廣泛的一種協商民主形式，同時也是接受度最高的一種形式，但是在互動熱烈方面卻表現不佳，僅有18%的支持率;書面協商是四種協商形式表現最為平平的一個，它的參與性和互動性表現都不佳;現場協商是四種形式中相對最具活力的，也被認為是互動最為熱烈的一個;公開協商的四種途徑中，互聯網是最受關注和為人接受的，電視這一途徑目前看來效果一般，報紙和廣播應該說是最沒有實效的。

筆者經過歸納把問題概括為以下兩點：一是習慣于接受會議協商這樣傳統的協商形式;二是認識到了互動的重要性，但是對于自身參與互動的熱情不高。

（2）問題分析

上文概括了習慣接受會議協商這樣傳統的協商形式以及參與互動的熱情不高這樣兩個問題。那為什么會出現這樣的問題呢？筆者追根溯源，提煉了以下幾點原因：

第一，基層政協在宣傳上的不到位。人民政協，全稱——中國人民政治協商會議，從它的稱呼來看，會議形式成為最常見、最普及的形式是無可厚非的，同時也造成了一種固定的思維：政協就是開會、舉手。但是隨著時代的進步，科技的發展，可以溝通的形式和渠道越來越多，人民政協的工作隨著時代潮流的前進也在不斷的改進，不斷的創新，只可惜在埋頭工作的同時疏忽了對自身的宣傳，即使是有了創新如果沒有對外發布和宣傳，那么只會留在了內部，例如公開協商形式中的電視、廣播之類的途徑，基層政協努力在做起來，但是知道并關注的人寥寥無幾。總體來說，對于政協和協商民主，普通大眾的關注熱情原本就不高，處于被動的地位，再加上自身的宣傳不到位，更是讓政協的印象定格在新聞聯播里的會議。

第二，委員產生的方式使協商主體對自身所擔負的責任不明確。政協委員的產生程序是：參加各單位政協的提名推薦，中共黨委有關部門對推薦的名單進行綜合評定，并同各推薦單位協商，形成建議名單，在將建議名單到政協常務委員會進行協商，經全體常務委員過半數同意通過，才能成為政協委員，政協委員的任期是5年。目前政協委員的產生機制是邀請制。我們很少看到有誰拒絕了政協委員的邀請，更沒見誰主動辭職，這種被動的形式無疑讓委員們感受到被邀請是一種榮譽，一種掛著牌子去開會的榮譽，而忘了榮譽的背后是參政議政、民主監督的責任。

第三，對協商議題的了解不夠。雖然我們的委員是各界別的佼佼者，是精英，但是不見得是對所有的問題都有涉獵和了解。在如今這個信息爆炸的時代，人們的好奇心總是被新鮮事物吸引，筆者查閱了近幾年海寧市人民政協的提案匯編和調研報告匯編，沒有發現具有連續性的提案和連續性的調研;同時政府所面臨的問題也是層出不窮，為了緊跟時代，為了服務市委市政府大局，基層政協每年的議題幾乎是跟著風向標轉，很少出現一個專題跟蹤幾年的情況。因此不論是政協的指導還是委員們的關注，都在不斷的變化中，雖然是緊跟了社會的變化但是卻忽略了研究的深度，導致很多參與協商的主體在協商過程中想要說些什么卻說不出個所以然。每到要提交提案或建議的時候，常常出現臨時思考的主題，這樣的臨時性也導致了情況的不深入，最終就是建議、提案、調研等等的價值不高。

第四，反饋機制的不嚴謹和反饋質量的不高影響了互動的熱情。根據問卷的統計，海寧市人民政協在反饋這一環節上基本到位，即時的回復達到85.7%，提案等延時的回復達到了90%。雖說數值算高，但是我們的要求是100%，而沒有達到全部反饋即反映了在反饋機制中的不嚴謹，政協沒有對反饋進行必要的跟蹤和規定，導致了個別部門的忽略。同時，據筆者的了解，很多的反饋在質量上不盡如人意，很多是“已經知道”、“已經交辦”，“會注意跟進”之類的回復，很多在一次回復之后就沒有了聲音，至于跟進、交辦之后的情況就不得而知了，形成了，“問題提了，對方知道了，問題有沒有落實解決不清楚”這樣的互動局面，很大程度上會影響互動的積極性和熱情的。

三、基層政協協商民主中互動模式的構建

根據筆者對海寧市人民政協的資料搜集、問卷調查等調研所得，筆者發現現階段基層人民政協致力于改善的更多的是會議上大家對議題的熱情，更多的是委員們發表看法的次數，這樣的互動是簡單化、平面化的。殊不知，很多的情況下，并不是委員不愿意說，而是對議題不感興趣、對議題不了解，落實的部門對問題的公式化對待、公式化回復，使得互動變得單維度了，或者是一次性。介于此，筆者認為互動模式的構建中，應該打破時空的平面化，應該更多的重視前期的準備宣傳工作以及后期的反饋工作。擴大互動要素，更有針對性的構建互動模式。

1.重新確定互動模式中的要素

根據前文所得，可以影響互動的要素是非常多，同時，互動也不是一個平面化的模式，可以是跨越時空的模式，因此，筆者在此重新確定互動模式要素，分別為：基層人民政協，議題（提案），協商主體——政協辦或某專委、民主黨派、黨委政府、對接部門、界別（委員）、界別群眾，宣傳，反饋，媒體介質。

2.分協商形式構建互動模式

（1）會議協商與現場協商互動模式構建

基于現場協商等同于現場的會議協商，在此，將兩者放于一處進行模式構建。

會議協商作為最傳統最常用的協商形式相較于其他形式，在時間、空間、議題、參與主體是可以定下來的。但是如何讓這些已經定下的要素動起來，發揮各自的作用，就是互動模式構建的意義所在了。首先，最重要的是要定下議題，如前文所述，議題的選擇是非常有講究的，原則上選擇熱點議題，老百姓關心的議題，市委市政府工作重點的議題以及可以引起討論的議題，還可以根據會議規模的大小和規格的高低來確定議題范圍的大小，如全體會議那么議題可以是市委市政府工作重點一類的大話題，如專題會議那么議題就可以選擇某界別群眾關系的問題。其次，定下參與協商的主體。全體會議那么就是所有界別和市委市政府、機關部門都要到的，專題會議類的原則只需要與之相關的界別和對接部門即可。最后，時間空間上主要遵循互相調配的原則即可。一次會議協商的準備和后續是非常重要的，例如對于議題的準備，除了上述的選題原則之外，基層政協需要將議題和必要的資料分發給參會人員，同時政協自身的工作人員也應該對此議題進行深入的了解，需要通知對接部門對此議題進行相關資料的搜集和準備，面對參會人員的詢問;之后，也要對會議進行必要的總結，在會議上提出的建議要在后續進行跟進，監督對接部門可以落實到位，并把落實的情況對外公布。現場協商可以算是會議協商的特殊方式，等同于在現場的會議協商，它是四種協商民主形式中最具動態和立體感的形式了，在它的協商中可以確定下來的要素只有地點和時間，至于參與的主體以及協商的議題都是有變化的可能性。不過它的這種特殊性并不妨礙模式的構建，如下圖2。

在構建圖2時，有一點是沒有放在圖上所表現的，即對接部門或對接現場在反饋機制中，除去對界別和委員的反饋之外，還應在反饋的同時給人民政協一份抄送，便于基層政協工作的開展。

（2）書面協商互動模式構建

書面協商作為傳統協商的另一種形式，在協商民主發展的歷史中占了極其重要的地位。關于書面協商，被提及最多的就是提案，筆者在此就以提案為例來構建書面協商的互動模式。提案是界別委員們所主動發起的互動協商，因此從這一點來看，最初的互動熱情是沒有問題的，在書面協商中，互動能否真正動起來關鍵在于反饋機制的運作是否順暢和良好。如下圖3所示：

（3）公開協商互動模式構建

公開協商可以是及時的，也可以是延時的。介于目前民眾對溝通工具的使用頻繁度，使得目前海寧市人民政協公開協商的四種途徑中，互聯網備受關注和參與，電視的受關注度和參與度明顯下降，廣播和報紙更是收效甚微;與此同時帶來的互動頻率和效果也是互聯網頻率最高，效果最好，其它途徑在互動上頻率和效果都微乎其微。由于目前的信息發展趨勢，更趨向于互聯網或是手機，相對于電視、廣播、報紙等在互動上面也不如網絡的方便快捷。在公開協商的模式中，也有其特殊之處，由于面對公眾的是政協這個平臺，因此在互動的過程中，原本直接由落實部門反饋給公眾的信息也將由政協代為完成，公眾對一些問題的質疑，也由政協代為回答。因此，它的互動模式構建圖4如下：

四、結論

協商民主不論發展出何種形式，互動永遠是不可或缺的重要環節。可以用來設計互動模式的要素是很多的，從準備階段的宣傳到后續很長一段時間里的維護、監督、多次反饋等都是構建完整互動所不可缺少的。要想互動做的好，就必須在每一個要素上都做到充分利用、調動積極性。因此，不要誤認為互動就是開會講話，不要誤認為互動就是去某個地方參觀考察，問問情況，更不要誤認為互動就是在網絡前一坐解答提問，真正的互動是一個立體動態的過程，它是被精心設計、充分準備、良好的運作、到位的反饋的一個完整的過程。基層人民政協是我國的民主政治的實踐者、承擔者、發揚者，在滾滾的時代潮流中，基層人民政協被賦予了更多創新者的身份，對協商民主的創新，對互動模式的創新等等，而只有充分的溝通互動才能帶來協商的有效，這一切都是為了把我們中國的政治民主做的更好。