國內生活垃圾焚燒不同模式監管成本分析及監管建議

(西安市環境衛生科學研究所 陜西 西安 710061)

一、生活垃圾焚燒監管的現狀

近年來，隨著國民經濟的發展，無害化處理技術的進步，越來越多的城市開始以焚燒處理代替衛生填埋作為生活垃圾無害化處理的主要方式。相比生活垃圾衛生填埋，焚燒具有更好的減量化、無害化、資源化效果，但對行政主管部門監管工作的廣度和深度都提出了更高的要求[1]。現實中，生活垃圾無害化處理的行政主管部門限于人員編制數量、技術儲備能力、硬件設備等多種因素的制約，很難高質量地完成垃圾焚燒監管日益增加的工作，因此，隨著“放管服”改革的進一步深入，越來越多城市的行政主管部門開始以委托第三方機構監管的方式對生活垃圾焚燒項目運行進行高水平的監管與評價。

與此同時，因為委托第三方監管需要耗費大量的財政資金，國內有許多城市在財政經費不足的情況下，只能由行政主管部門直接監管生活垃圾焚燒項目。另外，由于生活垃圾焚燒監管工作涉及到大量復雜細致的工作往往缺乏財政支付依據，無法撥付相應的財政經費，進一步加劇監管經費的不足，導致我國有些城市的焚燒發電廠仍單純采用派駐監管人員現場監管的模式，只能進行簡單的巡查工作，監管效果難以保證。

二、生活垃圾焚燒第三方監管的成本及特點

經查詢中國政府采購網(中國政府購買服務信息平臺)近年來的生活垃圾焚燒項目第三方監管中標記錄，目前已經有多座城市針對生活垃圾焚燒采購了第三方運行監管服務，服務的內容基本涵蓋計量監管、技術監管、運營安全監管、環保達標監管等內容。

北京市朝陽區城市管理委員會為北京高安屯垃圾焚燒發電廠(設計日處理能力1600噸)、朝陽生活垃圾綜合處理廠焚燒中心(設計日處理能力1800噸)及轄區內兩座糞便處理站(設計日處理能力總計1400噸)進行第三方監管招標，中標金額為200萬元/年，對監管工作的內容及頻次做出了詳細的規定。

亳州市生活垃圾焚燒發電廠日處理生活垃圾1200噸，毫州市城管局為焚燒發電廠進行第三方監管服務采購的預算為200萬元/年，預算包含對毫州市生活垃圾填埋場滲濾液處理站的監管經費。

昆山市環境衛生管理處為昆山鹿城垃圾焚燒發電廠進行第三方監管服務項目招標，中標金額為540萬元/年，該發電廠日處理生活垃圾2050噸，招標內容中除了常規的監管項目外，還包含信息化監管和監督性環境監測。

紹興市循環生態產業園垃圾焚燒廠(一期日處理2250噸，二期日處理2000噸)、餐廚垃圾處理廠(設計日處理200噸)項目的第三方監管中標方與昆山鹿城的中標方是同一家單位，中標金額為三年服務期775萬元。

上海市松江區市容環境衛生管理中心為焚燒廠垃圾計量單獨進行了第三方監管服務的招標，采購金額為28.5萬元。

經統計以上中標案例，第三方監管基本都涵蓋了《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》(CJJ/T212-2015)中要求的內容，部分發達地區已經將信息化監管作為第三方監管的亮點，但目前國內生活垃圾焚燒第三方監管仍處于行業初創期與成長期之間的中間階段，監管工作的單價差異仍然很大，監管行業的龍頭企業尚未形成。相比垃圾焚燒企業的規模及影響力，第三方監管企業在話語權及技術方面并不占優勢，因此，行政主管部門在引入第三方監管時，應科學分析、正確認識其利弊，采取循序漸進的方式，以“建機制、強隊伍、重結果”為原則，積極穩妥地推進相關工作，并采取有效措施增加垃圾焚燒監管企業的權威，防止垃圾焚燒企業既當運動員又當裁判員，對監管形成干擾，破壞監管工作的公正性與權威性。

三、行政主管部門直接監管的成本及特點

除了委托第三方專業機構對生活垃圾焚燒項目進行監管外，行政主管部門還可以對項目進行直接監管。與委托第三方相比，直接監管具有監管范圍廣，結果反饋快的優點，此外，行政主管部門的直接監管相較第三方企業監管天然具有權威性，對焚燒企業的約束力也遠高于第三方監管，可以有效地保證監管工作的執行深度。避免監管工作受到被監管焚燒企業的影響或干擾。但直接監管的方式容易混淆行政管理職能與政府監督職能，且很難適應焚燒工作持續的技術進步，無法實現現代意義上的有效監管[2]。

成本方面，與委托第三方監管動輒幾百萬的花費相比，直接監管的成本非常低，行政主管部門只需在監管工作的各個重點環節做出針對性的監管手段，如計量監管和運營安全監管可以通過聘用駐場人員實現，也可以通過遠程信息化手段保證對焚燒企業的實時動態監管；技術監管及環保達標監管可以委托專業的環境監測機構完成，除了必要的人員補貼、交通補貼及環保指標監測的委托費用外，并不會產生更多的額外費用。

以設計處理能力2000t-3000t/天的生活垃圾焚燒廠計算，如果采用直接監管，僅需要聘用駐場人員2-3名，對應人工成本約為24-36萬元，環保指標每月檢測1-2次，每次花費約為1-2萬元，每年為12-24萬元，再加上其他不可預見費用，財政費用每年僅需承擔40-60萬元即可達成監管目標，遠低于目前第三方監管的中標價格。

四、分層監管的成本及特點

分層監管適用于國內部分大中城市，這些城市生活垃圾量大，轄區內往往有多座生活垃圾焚燒廠，對應承擔監管工作的第三方機構較多，行政主管部門如果直接面對多個第三方監管機構，很難平衡處理細致繁雜的監督工作與本身承擔的管理職能。

大中城市的生活垃圾無害化處理行政主管部門在編制上一般都存在很專業的下屬機構，如北京市城市管理委員會下屬事業單位北京市環境衛生設計科學研究所，廣州市城市管理和綜合執法局下屬事業單位廣州市城市管理技術研究中心，成都市城市管理委員會下屬成都市城市環境管理科學研究院等。這些城市的行政主管部門下屬事業單位機構均具有很好的專業人才儲備、專業硬件設備以及專業技術能力，理論上可以為監管工作提供高水平的專業參考意見及技術支撐。

有條件的大中城市的生活垃圾監管可以采用委托第三方監管+授權下屬單位監督的方式，在行政主管部門及第三方機構之間設置由下屬專業機構承擔專門的監督責任，這種形式可以有效地減輕行政主管部門的管理壓力，行政主管部門只需要負責行政管理職能，保證監管工作的經費落實，下屬機構負責對第三方機構的監管資料及監管工作進行審核，并對監管效果進行評價，相較單一的委托第三方監管與政府行政主管部門直接監管，這種第三方監管+下屬單位監督的分層監管方式更加科學有效。

分層監管方式的成本相較直接監管及第三方監管增加不多，大中城市的財政收入足以支撐，但通過分層監管，可以很好地達到監管效果+成本的平衡。

五、建議

隨著垃圾焚燒產業化、市場化程度的進一步深入，對垃圾焚燒企業的深度監管任務必然越來越重，行政主管部門應該考慮現實條件，充分衡量監管成本，把握監管工作的深度與廣度，保證達到良好的監管效果。

委托第三方監管雖然可以更加靈活地調整人力、物力資源，但也要清醒地認識到，第三方監管只能作為監管的輔助手段，是政府監管的有益補充，不能替代政府行政部門的監管主體地位[3]，并且，行政主管部門要采取多種措施避免第三方機構成為監管體系中的薄弱環節[4]，要對承擔監管任務的第三方機構進行嚴格的監督。

由行政主管部門進行直接監管，可以做到更好地節約成本，但也要“因城定策”，有些城市因為人員編制、技術儲備、硬件設備等多種因素制約，監管效果可能達不到預期。此外，行政主管部門要通過積極手段，分清行政管理職能與政府監督職能的邊界，保證監管工作具有相對的獨立性，提高監管成效。

有條件的大中城市可以采用第三方監管+下屬單位監督的分層監管方式，能夠無縫銜接地解決行政管理、第三方監管、監管效果監督的問題，監管工作也可以達到很好的效果。

綜上，建議有條件的大中城市采用分層監管；其它城市可以委托第三方專業機構進行監管工作，并對第三方機構進行嚴格的考核和監督。