我國行政問責機制存在的困境及對策研究
——以基層扶貧干部不負責任行政行為的行政問責為例

汪博雅

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004)

一、問題提出

黨的十八大以來，我國不斷加強了反腐敗斗爭的力度并取得了豐富的成效，不斷完善的問責行政問責機制在其中發揮了重大的作用，但是以往有關行政問責機制的研究主要還是側重于對有錯并且造成巨大損失的行政行為進行行政問責，而對于那些無作為的行政問責力度上存在很大的不足，從而影響到了我國政府部門及其工作人員的工作效率，其中比較有代表性的就是在我國的扶貧領域。在精準扶貧的大環境背景下，基層扶貧干部在我國精準扶貧過程中發揮著重大的作用，他們是上級扶貧部門和貧困群體之間的橋梁和紐帶，他們的行為可以直接影響到扶貧工作的成果和效率。但是在實際工作中我們不難發現一部分基層扶貧干部在工作過程中仍然存在著不負責任的行政行為，從而很大程度上影響到了我國有關扶貧的各項工作的展開。筆者認為，可以通過對于基層扶貧干部不負責任行政行為的行政問責進行分析來指出我國當前行政問責機制所面臨的普遍性問題并提出相對應的解決措施來完善我國的行政問責機制，一方面有利于提高我國行政問責機制的科學性和可行性，另一方面也有利于提高我國政府部門及其工作人員的工作效率。

二、行政問責機制的內涵

通過上述對國內外有關行政問責機制文獻的梳理和總結，我們不難發現行政問責機制主要是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種規范。其內涵主要包括以下幾個方面：

(1)行政問責主體。行政問責的主體我們一般可以分同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體主要是指上級政府相關部門對下級政府部門及其工作人員的一種內部的問責形式；異體問責機制主要是指出政府部門以外的其他問責主體對政府部門及其工作人員發起問責的形式，其主要包括權力機關、政黨、公眾以及媒體等問責主體。

(2)行政問責對象。其主要是指在行政問責過程中最終承擔責任的單位和個人。簡單的來說就是“向誰問責”。按照我國的國情來說，我國行政問責的對象主要包括各級黨政機關、立法機關、司法機關以及國有企事業單位的公務人員都屬于行政問責的對象。如果將其按照承擔職責的大小來劃分還可以分為黨政“一把手”的行政問責和黨政“一把手”以外公務人員的問責。

(3)行政問責的范圍。行政問責的范圍主要是指問責主體對問責對象問責的內容包括哪些方面。其不僅僅包括對行政問責對象所產生的一些重大過失并且給人民財產造成巨大損失的失責行為進行的問責，還包括對行政問責對象的不作為、懶政等不負責任行政行為的問責。除此之外，其問責范圍除了事后問責以外還包括事前問責和事中問責。

(4)行政問責程序。行政問責的程序是指問責的方式、步驟、時間以及順序，概括的說就是指行政問責主體如何對行政問責客體的失職行為進行的問責。其主要包括問責的發起、調查、問責結果的公布以及問責所提出的處分意見和最終的處分決定。除此之外，行政問責機制的問責程序還應該包括一些基本的程序制度，例如回避制度、聽證制度以及監督制度等。

三、我國行政問責機制存在的困境

(1)行政問責主體方面的困境。行政問責的主體是行政問責的重要組成部分，對問責的效果起到關鍵的作用。在精準扶貧問責的過程中行政問責的主體方面存在以下幾方面的困境。首先，問責的主體不明確。主要體現在對扶貧干部不作為的行政行為缺乏一個明確的問責主體，從而使問責無從發起，嚴重影響政府部門的工作效率以及扶貧工作的展開。其次，問責主體的思想水平和能力存在不足。在對基層干部進行問責的過程中，作為扶貧工作的直接接觸者村干部集體會對一些不負責任的行政行為進行問責，他們自身思想和能力方面存在不足，從而影響問責效果。最后，問責主體的權威和力度不夠。在對基層扶貧干部無作為行政行為進行問責的過程中缺乏程序性，存在較大的隨意性和形式主義，從而問責主體很難做到有權威性的徹底問責。

(2)行政問責的范圍方面的困境。行政問責范圍主要是指行政問責的主體可以對哪些不良的行政行為發起問責，針對行政問責范圍而言，我國的行政問責機制主要存在以下幾個方面的問題。首先，行政問責機制更加關注事后問責而忽略了事中問責和事后問責。在對基層扶貧干部進行問責的過程中，一般都是失責的行為已經發生并且造成一定的負面影響再進行問責，而沒有在決策和執行過程中進行問責，做好防微杜漸的準備。其次，關注違法行為的問責而忽略不作為行政行為的問責。在對基層扶貧干部進行問責的過程中，大多數都是對于一些貪污腐敗問責進行問責，而對于懶政、無作為的行政行為問責力度過小。最后，缺乏對問責主體的問責。在對基層扶貧干部進行問責的過程中往往注重對問責對象的行政行為進行問責而忽略了對問責主體的問責，從而很大程度上影響到問責的效果。

(3)行政問責程序方面的不足。行政問責的程序主要包括行政問責的發起、行政問責的調查、行政問責結果以及處罰決定的公布以及行政問責程序的法制化等方面。行政問責程序方面的不足主要體現在以下幾方面。首先，對于基層扶貧干部的行政行為進行問責的過程中缺乏一個科學有效的行政問責發起程序，從而使得對基層扶貧干部的不負責任的行政行為的問責無從開始。其次，在對于基層扶貧干部進行問責的過程中存在一個普遍的現象就是行政問責調查執行過程中存在不徹底、不認真的現象，且形式主義和走馬觀花之風盛行。最后，在對于基層扶貧干部不良的行政行為進行問責以后對其問責結果的公布存在不及時和不準確的現象，同時對于基層不負責任的行政行為的處理辦法也沒有統一的標準，存在很大的隨意性。

(4)行政問責工作方法和途徑方面的不足。行政問責的方法和途徑是否科學直接影響到行政問責的效果，只有通過科學有效的問責方法和途徑才可以更好的提高行政問責機制的效率。隨著政府部門和學者的共同努力我國行政問責方法的科學性的到了很大程度上的提高，但同時還存在以下幾個方面的不足。首先，在對基層扶貧干部的不負責任行政行為進行問責過程中我們不難發現問責的方法過于單一，缺乏公眾參與問責以及媒體社會問責方法和途徑。其次，對于基層扶貧干部的問責也主要通過一種之上而下的途徑進行問責而缺乏至下而上的問責途徑。最后，行政問責的網絡化水平不高，在對于基層干部不負責任的行政行為進行問責的過程中一般還是以傳統的問責方法為主，結合網絡信息化技術手段進行問責的情況還是少數，從而很大程度上影響到了行政問責的效率和水平。

四、我國行政問責機制困境的應對措施

(1)行政問責主體方面困境的應對措施。針對基層扶貧干部不負責任的行政問責機制主體方面存在的三方面問題：問責主體不明確；問責主體思想水平和能力不足；問責主義權威和力度不夠，我們可以通過以下幾個方面進行針對性的解決。首先要明確問責的主體，具體通過相關的法律法規來設定專門的基層扶貧干部行政行為的問責主體，讓他們可以有效的對基層扶貧干部的不負責任行政行為進行問責。其次，對于行政問責主體思想和能力不足的情況一方面通過思想教育的方式來加以提高，另一方面針對問責主體能力不足的情況，可以通過培訓等方式來加強問責主體的各項工作能力。最后，針對問責主體的權威性和力度不夠的問題，政府部門要通過法律來設立針對于基層扶貧干部行政行為問責的機構，在問責主體的人事任用方面挑選一批有地位和威望的官員，從而有效的提高基層扶貧干部不負責任行政行為問責的權威性和力度，進而有效的提高行政問責的效率。

(2)行政問責主體范圍方面困境的應對措施。針對基層扶貧干部不負責任的行政問責機制范圍方面存在的三方面問題：重事后問責輕事前事中問責；重違法行為問責輕無作為行政行為問責；缺乏對問責主體的問責，我們可以通過以下幾個方面進行針對性的解決。首先，政府部門在問責過程當中不僅僅要重視對基層扶貧干部不負責任行政行為的事后問責，同時在扶貧決策以及政策執行過程中要加強問責和考評的力度，建立起事前事中事后全方位的行政問責機制。其次，政府部門在對扶貧干部進行問責的過程中不僅僅要對違法行為進行問責，同時對于一些無作為、懶政的扶貧干部同樣進行問責，從而提高扶貧干部的工作效率，進一步推動扶貧工作的順利展開。最后，政府部門在對作為問責對象的基層扶貧干部進行問責的同時要加強對問責主體責任的問責，從而使行政問責機制可以更加科學有效的服務于我國的扶貧事業。

(3)行政問責程序方面困境的應對措施。針對基層扶貧干部不負責任的行政問責機制程序方面存在的三方面問題：缺乏問責發起程序；問責調查過程中不徹底、不認真；問責結果不公開、不透明，我們最關鍵的一步是建立和完善我國的行政問責的相關法律法規，用法律的途徑來保障行政問責的有效性和權威，提高我國行政問責機制的法制化水平。具體通過以下幾個方面來展開，首先行政問責發起方面要通過法律來規定基層扶貧干部不負責任行政行為問責的發起者以及發起程序。其次在對于基層扶貧干部不負責任行政行為進行問責的調查執行過程中，要按照法律規定的步驟進行展開，對于一些不徹底、不認真的問責行為依法進行懲處，杜絕形式主義以及走馬觀花的現象，提高行政問責的科學性和有效性。最后，對于行政問責的結果公布的時間依法作出相關的規定，保障行政問責結果公布的時效性，同時要依法保障行政問責結果的真實性和公開透明性。除以上之外，對于基層扶貧干部不負責任行政行為問責的處理方法也要通過法律制定統一的標準和懲處措施，提高行政問責的效果和水平。

(4)行政問責程序以及方法方面困境的應對措施。針對基層扶貧干部不負責任的行政問責機制程序和方法方面存在的三方面問題：行政問責方法過于單一；行政問責主要通過自上而下的途徑展開；行政問責的網絡化水平不高，我們可以通過以下幾個方面的措施加以解決和完善。首先，政府在對于基層扶貧干部不負責任行政行為進行問責的過程中一方面加強政府部門的問責，同時要鼓勵社會公眾以及大眾媒體參與問責，有效的發揮社會公眾以及大眾媒體在行政問責過程中的積極作用，從而提高行政問責的公眾參與程度和監督力度。其次，政府在針對基層扶貧干部不負責任行政行為問責的過程中注重自上而下問責途徑的同時也要重視自下而上的問責途徑，建立全方位的行政問責機制，提高行政問責的效率。最后，在對于基層扶貧干部不負責任行政行為進行問責的過程中要充分的利用網絡問責的方法來進行問責，可以設立便捷的網絡問責途徑，鼓勵人民群眾通過網絡參與問責，并且通過網絡及時的公布問責的結果和處理辦法，從而更好的完善行政問責機制。

五、結論及展望

為了進一步提高我國行政問責的效率和水平，更好的發揮行政問責機制的積極作用，本文在分析行政問責機制建立完善的可行性基礎之上通過以基層扶貧干部不負責任行政行為問責為例從行政問責主體、行政問責范圍、行政問責程序以及行政問責方法及途徑四個方面分析其不足之處，并提出相應的解決措施，希望可以為我國行政問責機制的進一步完善以及未來相關領域的研究提供一些建議。與此同時，本文的研究尚存在不足之處，即不斷完善的行政問責機制之下官員的“創新”和“擔責”之間的矛盾問題，還需要通過進一步學習以及其他學者共同努力來研究完成。