地方政府隱性債務問題研究的文獻綜述

馬芮芮

(云南師范大學 云南 昆明 650092)

近年來，黨中央、國務院高度重視地方政府隱性債務問題，要求各級地方政府堅決遏制隱性債務。本文對地方地方政府隱性債務進行文獻梳理，為防范政府債務風險演化成系統性金融風險提供參考，以期推動我國經濟持續健康的發展。

一、地方政府隱性債務的內涵

最早對隱性債務展開研究的是世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi。他最早構建了財政風險矩陣[1]，結合其風險矩陣認為隱性債務是基于道義或預期的政府責任，不是建立在法律或合同的基礎上，而是建立在公共預期和政治壓力的基礎上[2]。在新預算法提出后，2017年黨中央明確提出要化解地方政府隱性債務風險，把解決地方政府隱性債務列為重中之重；王志紅(2019)認為不論債務主體是什么，涉及的項目如何包裝、交易鏈有多長，只要在預算法規定的債務限額之外最終需由財政資金償還，或以協議形式約定未來由財政支出的責任事項，都屬于隱性債務[4]。

李麗珍等(2019)認為隱性債務指非由法律或合同規定，而由中長期公共支出政策中預先確定的責任所形成的債務，以及依賴特定事件發生才形成的、政府迫于對公眾預期、道義責任或政治壓力而承擔的債務[6]。隨著我國經濟發展，人口老齡化趨勢越來越明顯，養老金缺口問題日漸顯露，那么經濟體制轉型前沒有個人養老金賬戶群體的養老金成本也屬于地方政府隱性債務[7]。

根據對上述文獻的總結，本文對地方政府隱性債務的內涵界定為：在法定政府債務限額之外的，約定、承諾或處于道德義務被動地在未來以財政資金償還的債務。

二、地方政府隱性債務的外延

平新喬(2000)將地方政府隱性債務分為直接的和或有的。直接隱性債務包括政府對公務員退休金、養老金支付計劃、政府對未來醫療保健與社會保障的責任等；或有隱性債務包括金融體系維持成本、政府“兜底”責任、對私有投資銀行、國有商業銀行以及年金基金組織等垮臺時的救助，對非公有部門債務的清償以及對自然災害和突發事件的超常救援等[8]。

吉富星(2018)指出直接隱性債務包括：未落實預算的政府購買服務融資項目；已經落地的政府付費類PPP項目或名股實債類PPP項目；通過專項建設基金、名股實債類基金等金融工具變相舉債；供應商應付款等。或有隱性債務包括：融資平臺發行的企業債、公司債、與短期融資券等債券；已經落地的“可行性缺口補助”類PPP項目[9]。近年來人口老齡化趨勢加重，養老金缺口問題日漸明顯，養老金缺口作為消費性債務，應計入到地方政府隱性債務中[10]；社會保障基金缺口、農村社會保障缺口以及醫療保險缺口都應屬于地方政府隱性債務范疇。

綜上所述隨著社會的發展，地方政府融資方式的多樣化導致地方政府隱性債務的外延不斷擴大，新進的形式被不斷關注與曝光，越來越多地學者嘗試對地方政府隱性債務進行測算。

三、地方政府隱性債務的測算方法

下面我們來看近年來學術界對隱性債務的測量方法。封北麟(2018)將地方政府隱性債務分為兩類，第一類刻意隱匿的債務=國際清算銀行統計的我國政府債務余額-財政部統計的政府債務余額數據。算法二，刻意隱匿的債務=券商非標投資+基金子公司非標投資+信托公司非標投資+銀行理財產品非標投資+保險機構非標投資；第二類迫于理解、預期與壓力承擔的支出責任的債務=國有企業資產總額*不良資產率+商業銀行不良貸款+中國社保資金缺口，最后進行簡單的加總得出地方政府隱性債務的規模[5]。

吉富星(2018)在對地方政府隱性債務進行測算時，將直接隱性債務和或有隱性債務進行分開測算，直接隱性債務進行分類查找，或有隱性債務部分采用代償比例進行折算，結合審計署《全國政府性債務審計結果》和發債融資平臺財政補貼率，得出代償比例區間為[19.13%，59.58%]，最后進行加總得出地方政府隱性債務的規模[9]。王潤北(2018)從資金運用段和資金來源端考慮，得出地方政府隱性債務=基建投資-中央項目下的基建投資-預算基建投資資金-基建投資收入-地方政府顯性債務[2]。

地方政府隱性債務的大幅增長會引發系統性金融風險，目前學術界對地方政府隱性債務的測算口徑差別很大，有待統一，所以需要科學測量并估計其規模。

四、地方政府隱性債務的成因分析

近年來，為推動地方政府投融資模式的多元化，中央政府提出多種投融資模式，制定融資的制度與政策。其實中央政府初衷是正確的，但制度設計存在漏洞、執行監管不嚴，并且政策不統一、政出多門[5]；地方分稅制改革后地方稅明顯不足[3]，寬松的貨幣政策和積極的財政政策增加地方政府的支出負擔，地方政府的事權和財權不匹配，中央和地方政府權責劃分不清是產生隱性債務的重要原因[11]。

地方政府不管是刻意隱匿產生的隱性債務，還是基于道義和責任承擔的隱性債務，它都是隱性債務償還者，那么債務的成因一定與政府本身密不可分。地方政府職能錯位、投融資方式多元化[3]、政府職能轉變不力、株守原來的政績觀造成隱性債務的產生。金融機構違規操作不遵守政策和法律的規定，地方國企虧損面持續擴大[5]，政企不分以及問責力度不夠都會加劇違規舉債[8]。

五、地方政府隱性債務的治理路徑

下面從“化解存量、遏制增量”角度梳理地方政府隱性債務治理措施。

化解存量。首先要加強對地方政府隱性債務的審查，全面摸清遺留的隱性債務存量結構制定償還計劃[2]，完善地方政府隱性債務處置機制，做到專款專用，強化監督、績效評估與問責機制[6]。進一步優化新增地方政府債務限額分配測算辦法，監測政府債務風險[5]。其次要明晰地方政府職能，加強風險約束，實行分類管控的思路，規范財政支出邊界，構建差異化地方稅體系，健全基層財力保障機制[6]。最后應積極開發新的財政收入來源，完善稅收征收方法，減少偷稅漏稅現象對存量債務進行償還。

遏制增量。封北麟(2018)認為需要加快推進稅收遞延型商業養老保險發展，健全金融監管體系發揮國家審計職能，堅持混合所有制改革和國企改革來遏制增量[5]。要完善養老金全國統籌及醫療費用增長約束機制和合理化PPP風險共擔機制，創新地方基礎設施投融資模式，加強政府投資績效管理，提高債務資金使用效率[6]。加大地方政府債券和專項債的發行工作力度，嚴控平臺企業的數量，糾正不科學的政績觀，健全地方政府官員績效考核體系，從源頭上遏制隱性債務的產生[2]。

治理地方政府隱性債務是一個長期的過程。在短期內需摸清地方政府隱性債務規模的大小，化解存量；長期來看要提高資金的利用效率，規范相應的制度，遏制隱性債務增量。

六、展望

隨著債券的頻繁交易，政府隱性擔保長期顯著存在于我國債券市場中，但是中國證券市場的違約現象呈增加趨勢，所產生的地方政府隱性債務不容忽視。如何有效識別和度量政府在債券市場的隱性擔保，成為我們后期可研究的問題。