“拿地即開工”機制的研究

黃培堅 王 威

(江西理工大學經濟管理學院 江西 贛州 341000)

一、引言

在全國持續推進“放管服”結構的背景下[1]，各個行業精簡辦事流程，大力縮短各項事務審批辦結時限，極大提高了社會大機器的運行速度和效率，充分彰顯社會主義制度的優越性。“拿地即開工”模式是“放管服”改革下的產物，近幾年開始在全國實行，它能減少項目前期的行政審批時間，使得項目早日建設運營。從工程項目全生命周期管理視角來看，“拿地即開工”機制能夠縮短項目的建設時限，提高項目運營期的時間，眾所周知當前絕大部分行業的運轉以及各項事物的進行都離不開一個廣義上的建筑物和構筑物，例如：工業企業具備生產能力的基本前提是擁有符合各項規范的工業廠房、物流行業發展的必要條件是四通八達的交通路網和充足的倉庫儲備等等。故從“放管服”結構背景、項目全生命周期流程、各個行業發展的交織融合這三個方面考慮，全國大力推行“拿地即開工”模式很有必要。

二、“拿地即開工”機制內涵

“拿地即開工”的含義以及具體的辦法和措施雖然在不同的地方有一定的差異。但其基本內涵和實質是一致的[2]，即是建設項目的主體雖未取得土地使用權，但是在土地使用的主體相對明確的基礎上，雖然各個環節暫時不具備審批的條件，但是各部門在辦理各項審批時視為項目主體已經取得了土地使用權，并進行事前審批，在主體正式取得土地使用權后，各個部門開具的事前審批文件自動轉換為正式審批文件。在充分尊重社會主義法制理念的基礎上，引進“柔性化治理”，為我國經濟快速發展提供強有力的保障。

三、“拿地即開工”機制實施前提

“拿地即開工”機制實施的基本前提是：科學的容錯機制在各個涉及部門中得以建立、詳細可行的獎懲考核辦法得以實施、各部門協同工作制度得以明確。

就“容錯機制”而言，“拿地即開工”改革涉及部門多、專業廣泛、辦理事項復而雜。眾所周知在深化改革的過程中，由于人的知識儲備以及認知水準的差異等客觀因素所導致的改革工作中的錯誤是不可避免的，忽略這些客觀因素而過分強調對于犯錯的“零容忍”不可否認會對該機制的實施產生負面的影響，但建立的容錯空間過大、容錯范圍邊際不清也不利于改革工作的開展。所以，要充分考慮客觀因素、行為動機、犯錯大小等方面建立一個科學全面的容錯機制，減少“干的越多錯的越多”現象的發生，這將有利于廣大工作人員卸下思想包袱、輕裝上陣，放心大膽去改革創新。

就考核獎懲辦法而言，其與“容錯機制”的建立是相互交融和相輔相成的關系。一個詳細可行、公開透明的獎懲考核辦法能夠有效提高廣大改革人員的干事積極性和工作效率，在充分理解獎懲制度前提下能夠有效減少工作人員的不安全感和不確定感等負面感知，極大減少過去“推諉扯皮”、“不作為和慢作為”等情況的發生。

就各部門協同工作制度而言，“拿地即開工”機制的實施涉及到眾多的部門，僅僅是重點涉及部門就有十多家，包括發改部門、財政部門、建設部門、國土資源部門、市政管理部門、城市管理部門、規劃部門、招商引資部門、工程質量監督部門、行政審批部門等等。從系統工程學的角度而言，政府部門大機器的運轉是一個系統工程[3]，絕大事項的辦結都必須依賴于各個部門的協同合作來共同完成。并且，各個部門涉及各個事務緩急程度也各不相同，利益訴求和考核辦法也不一致，所以這就要求打通各個部門之間的溝通渠道，加大各部門的緊密聯系，從而建立起完善的多部門協同工作制度。

四、“拿地即開工”機制的實施舉措

各個地方各個層級的政府由于所處地方的經濟社會發展水平和采取的管理體系不盡相同，具體實施舉措需要各地根據的實際情況制定，這里重點剖析適應程度較高、通用性較好的舉措，具體表現有：由“串聯審批”到“并聯審批”的工作方式轉變、“坐等審批”到“主動作為”的工作身份轉換、“事前檢查”到“事后監督”的工作思路的變化。

(一)“串聯審批”到“并聯審批”

過去，從工程項目可行性研究分析到進場施工過程中多個階段事務審批大部門是采取“串聯”的方式進行，而僅有少部分是采取“并聯”舉措，直接導致許多寶貴的審批“窗口期”被浪費，而在法律規章制度允許的前提下，充分發揮各部門信息資源共享，大力實施“并聯審批”的協同工作舉措具有積極的意義。例如：在建設工程規劃階段，某地的自然資源規劃部門進行牽頭協調，聯合人防部門、地震管理部門和環保部門對項目規劃總平圖以及建筑單體設計方案進行聯合審查并出具具體意見。在工程施工許可審批階段，該地行政審批部門聯合牽頭聯合建設部門、人防部門進行聯合審查。此外，不得已需要采取“串聯審批”舉措的，要想方設法壓縮辦結時限，或減少不必要的審批環節。

(二)“坐等審批”到“主動作為”

在過去，“坐等審批”的現象較為常見，而建設單位普遍缺乏有經驗的材料申報專業人員，再加上信息傳遞過程中的缺失，建設單位在此申報過程中的弱勢地位，所以往往導致申報人員“多趟跑”、“反復跑”、“不知往哪跑”的情況發生，直接導致事務辦結時間過長。對此，需要工作人員改變以往的工作作風，主動出擊，主動作為。首先，可在公共部門設立專門的“業務咨詢員”專門對接審批咨詢事項，事前主動告知辦結材料清單，積極詢問各個建設單位存在的申報困難和疑慮，提供高質量的材料申報咨詢服務。此外，可加大當地信息資源的共享，主動提供給建設單位在申報過程中需要用到的資料。例如：絕大多數地方的材料申報中會用到當地的水文地質情況、水土保持方案、氣候論證的資料等。這些基本資料都可以由政府部門在不涉及國家信息安全的前提下主動公開，為建設單位減輕負擔，改進服務效率，營造良好的營商環境。

(三)“事前檢查”到“事后監督”

“拿地即開工”機制最大的特點和本質是“容缺受理”。所謂“容缺受理”即申辦人在針對某項工作環節中因規定時間內某項材料暫時缺少，但不是主要材料，并且申辦人承諾在一定時間內提交的前提下，給予該項事務的預審批，待所缺材料補齊后再轉變為正式審批，而預審批的意見可作為后續審批的依據。在過去，沒有容缺受理的前提下往往采取的是“事前檢查”的舉措，但事前檢查過分強調程序文本的作用，即便采取較大的檢查力度也不能對建設單位起到很好地監督作用，還花費大量的執法成本。如今采取的“事后監督”更加強調行政部門的多方面多角度的監督審查，強化建設單位的信用主體作用，壓實了建設單位責任，對“事后監督”中發現的各類問題采取積極有效的懲戒措施。“事后監督”使得政府機構減少了監督成本，建設單位能真真正正把精力用在項目建設上，減少了其機會主義等行為，也有利于營造政府和建設單位“清”和“親”的關系。

五、案例分析

某市擬引進一個年處理量達100萬噸建筑垃圾資源化處理項目，基本原料為該市的建筑垃圾，該項目還包含無機混合料生產線、再生建筑預制構件生產線、再生預拌砂漿生產線，有效實現建筑垃圾利用率達70%。經測算，該市近5年的年建筑垃圾產量均值為400萬噸，隨著城鎮化進程的加快，其建筑垃圾年產量有進一步上漲的趨勢，而當前該市的建筑垃圾主要處理方式是在簡易粉碎分揀后作為道路路基或場地回填平整，但絕大部分的建筑垃圾是隨意露天堆放或者簡易填埋，給環境污染帶來巨大的影響。根據估算，若啟動“拿地即開工”機制，該項目較原來提前5-6個月投產，原定建設期由原來3年縮短至2.5年。將盡早產生積極的正面效益。

就建設單位而言，該項目早日投產能夠實現資金盡早回籠，緩解企業內部資金周轉壓力，縮短動態投資回收期。根據“時間就是金錢”的發展理念，早日投產也將極大了提高建設單位的收益。盡早打通當地上下游產業鏈，使得項目盡早發揮它的“乘數效應”。

就政府部門和社會效益而言，項目的早日投產能有效發揮當地產業聚集效應，增加當地財政稅收收入，擴充了就業崗位，減緩建筑垃圾亂堆亂放帶來的危害，其危害主要表現在對水質、土地和大氣的污染，并且難以消解，污染產生的損失更是難以用資金價值衡量。此外，對市容市貌也產生不良影響，為消除該影響政府還得花費巨額的財政資金和大量的人力物力進行治理，據報道，鄭東新區[4]某地塊開發前存在著大量的建筑垃圾，光清理就花費上千萬元。

六、結語

本文剖析了“拿地即開工”機制的基本內涵，實施前提以及通用的具體舉措，為政府部門決策者提供借鑒和參考，并從建設單位角度和政府部門以及社會效益角度，通過某市擬引進的建筑垃圾資源化處理項目在時間節約方面所產生的巨大效益進行定性的分析，得出該機制應該盡早全國推廣的結論。研究的不足之處在于未能對產生的社會效益進行精準的量化，后續的研究可在此方向上開展。