當前我國基本公共服務均等化的問題分析及對策

肖 振

(蘭州財經大學 甘肅 蘭州 730020)

一、基本公共服務均等化的概述

1994年，中國財稅史上一個極具重要的時刻，迎來分稅制改革，中央與地方合理劃分了事權與財權，政府間的轉移制度也相繼成立并不斷完善，此時，基本公共服務均等化也是在這一背景之下促成其理念形成、發展。基本公共服務均等化的理念要從前后兩個層面解釋，第一層面，“基本公共服務”，第二層面，基本服務的“均等化”。

首先，什么是“基本公共服務”？基本功服務，是政府向本國居民提供的能夠滿足其基本生活需要的公共品。目前我國基本公共服務主要分為8大類，包括基本公共教育、基本社會保險、基本勞動就業創業、基本社會服務、基本醫療衛生、基本住房保障、基本公共文化體育以及殘疾人基本公共服務，而且又細化了81個子類。

其次，什么又是基本服務的“均等化”？簡單地說就是要保障全體人民都有機會獲得大致均等的基本公共服務。均等化的重點就是要促進機會均等，保障所有人都能夠獲得基本公共服務機會，并不是絕對的平均化。它的內涵主要包括3個方面。第一，基本公共服務均等化中的“均等”強調的是底線均等。它并不是意味著所有人民都擁有絕對一致的基本公共服務，因為現實中不同地區之間，城鄉之間存在著差異，故只能確保所有人民享受一定標準的基本公共服務。第二，均等化有兩層含義，機會均等和結果均等。首先要確保人民群眾有平等的機會接受基本公共服務，比如所有人都享有平等的受教育和就業的機會；其次，政府要確保實現基本公共服務分配結果均等的最大化，即具有相同特征的同類型人群享受到基本公共服務的數量和質量大致相等。第三，基本公共服務均等化旨在促進全國民眾基本消費的均等化，在市場經濟背景下，財富和收入均等雖然不能在每一個人中實現，但是為了滿足民眾們的基本消費需求，縮小因為收入、財富的不確定性而導致的消費差距過大，那么政府有責任、有義務向社會民眾提供和分配均等化的基本公共服務去解決上述問題。基本服務均等化的建設有利于減少社會的貧富差異，加強社會和諧，有利于增進社會民眾幸福生活，營造良好的社會主義精神氛圍，而這正符合我國的社會價值觀與理念。

(一)基本公共服務投入規模不足

在習近平新時代，當前我國社會主義初級階段主要矛盾由過去的人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變為現在的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在過去政府財政資金對基本公共服務投入規模即不充足，提供的基本公共服務也不平等，因此與造成這一社會矛盾的原因有著密不可分的聯系。比如，在我國城市與農村的差距、東部與中西部的差距，高收入人群與低收入人群的差距，造成差距的原因與政府提供的基本公共服務不均等有密切關系。即使在東部地區的一線城市里，依然存在基本公共服務不足或不平等現象。比如高水平的醫療服務、高質量的教育資源、先進的養老設施服務等相比西方發達國家比較缺乏。最近幾年來，雖然我國政府對教育、醫療、社會保障等領域投入較多，比如，2019年一般公共預算支出中教育支出34913億元，比去年增長8.5%，衛生健康支出16797億元，比去年增長10%。但是從國內經濟協調發展需求來看，還是從國外比較來看，由于歷史欠賬太多，目前仍不能滿足人民日益增長的需求。例如，作為一項重要的基本公共服務—社會保障和就業，在2019年社會保障和就業的支出為29580億元，雖然比去年增長9.3%，但占當年全年一般公共預算總支出的份額僅為12.8%，與西方發達國家支出占比約30%—40%水平相比，我國一般公共預算支出中在社會保障方面仍顯不足。那在支出總額方面如何呢？2019年社會保障和就業總支出約占國內生產總值的2.9%，與同期的西方發達國家15%—30%水平相比，顯然其總支出額也不足。這在義務教育，基本醫療方面也是如此。隨著經濟水平不斷提高，我國的財政支出也是不斷增加的，2019年，用于基本公共服務方面的財政支出是238874億元，比去年增長8.1%，占當年GDP的24.1%。但由于歷史欠賬太多，基本功服務投入總量仍然不足，所以基本功服務供給目前無法滿足人們日益增長的需求。

(二)地區之間基本公共服務均等化差距較大

第一，一個比較突出的問題就是：城鄉之間基本服務的不均等化。我國的城鄉經濟結構不同，它是二元的。其中城市的工業化程度高，第三產業繁榮，是典型的現代化經濟，農村則主要是落后的小農經濟，這就使得城市會擁有雄厚的基本公共服務資源，正是城鄉之間的這種巨大差距造成了我國城鄉基本服務不均等化。為了加強我國農村基本公共服務體系建設，黨和政府相繼提出了城鄉基本養老保險制度、新農村建設和鄉村振興等等措施，盡管想要徹底解決城鄉基本公共服務均等化差距問題，但想在短時間內解決歷史遺留下來的問題，這是很難實現的，所以我國農村基本服務體系建設之路還很遙遠。2019年中國城鎮化率雖然達到60.6%，但與歐美發達國家相比還有一段距離。當前中國農村常駐人口5億5千萬，農業人口占全國人口比重很大，而且文化水平較低、基礎設施較為落后，保險與社會保障項目在農村更是推進比較緩慢。因此農村更需要高水平的教育資源和醫療資源，更需要完善的社會保障與就業體系。但當前對農村的投資乏力，財政資金對農村的基本公共服務建設投入力度還遠沒有達到能夠滿足人民正常需求的水平，若要彌補城鄉之間基本公共服務差距，各級人民政府需要增加對農村公共品預算，加大投入力度。

第二，一個比較明顯的問題就是：經濟越發達地區，其基本公共服務均等化程度越高，經濟欠發達地區，其基本公共服務均等化程度越低，經濟水平與均等化程度呈現正相關關系，所以不同地域之間的均等化水平有著顯著差異。通過對比2019年全國所有地區居民人均可支配收入能夠發現，4個直轄市中居民人均可支配收入最高的城市上海市為64182.65 元，北京市次之62361.22元。在23個省中，最高浙江為45839.84元，最低甘肅省為17480.39 元。在5個自治區中，居民人均可支配收入最低的是西藏為17286.06元，也是全國最低。從上面可以看出，上海與西藏是兩個極端，一個全國最高，一個全國最低，相差3.71倍。這是因為各個地區的資源稟賦和政府財力的不同，使得各個本地區基本公共均等化建設水平也不同。資源貧困地區，政府財力也相對較弱，自然無法建設高水平的基本公共服務，那么貧困地區的人口就難以向上發展。

二、提高我國基本公共服務均等化水平的對策

(一)增加對基本公共服務的財政投入

在全面建成小康社會的決定性階段，要不斷加強公共財政的保障作用，加大農村地區和中西部地區基本公共服務支出，政府在財政資金配置過程中，要優先考慮對貧困地區、薄弱環節和弱勢群體的投入，要充分考慮人口密度低的邊遠山區和農村地區基本公共服務成本的差異。為了保證貧困地區群眾也能平等獲得基本功服務，增加對這些提供基本公共服務能力較弱地區的轉移支付力度。對經濟水平低的地區，可以通過提高退稅比例，取消或降低基本建設專項資金的配套比例，減輕該地區的財政負擔和加強其基本公共服務體系的提供能力。地方政府要提高財政統籌預算、統籌資金、轉移支付、政府債券和基金等方面的能力，大力支持關于基本公共服務項目的支出，同時要積極拓寬財政融資渠道。規范國有資產中基本公共服務支出額占當期經營預算的比例，可適當增加國有資產營業收益對基本公共服務的支持力度。

(二)構建多元化的基本公共服務資金供給體系

政府是在基本公共服務均等化建設中負主要責任，但這并不意味著政府要全部承擔下來。應該利用好市場的作用，引進一些社會組織，這會力量和民間資本參與其中。要發揮出財政資金的高效率作用，需要增添基本公共服務供給途徑，構建多種供給主體，多種供給方式的基本服務體系，這可以通過政府購買、項目補貼、定向資助、捐贈配比、特許經營、合約出租、政府參股、基金注資等政策措施實現。在提供基本公共服務過程中，應根據不同領域其運行機制的不同，明確規范政府、市場、公眾和社會組織的事權與職權。財政資金要優先投向義務教育、衛生防疫等接近純公共物品的民生領域，同時允許引入少量社會資本；對于醫療、基礎設施、公共文化等混合公共物品領域，可以適當通過市場化機制，由政府采購、服務外包、財政投融資與PPP等方式向民眾提供；對于社會服務和社會保障領域，政府可適當給與納入醫保報銷范圍的民營醫院進入資格，并推進發展社區養老等措施。

(三)推進財政轉移支付制度的改革與完善

首先，要對我國各個地區的基本公共服務均等化進行統籌與協調管理。制定準確的人均標準財政需求，然后以此為基礎構建一個全國統一的基本公共服務標準，并確定相匹配的財政轉移支付體系，推進財政轉移支付和稅收制度改革。通過上級對下級的縱向轉移支付和同級間的橫向轉移支付給與財力薄弱地區更大規模的資金支持，縮減全國區域間人均財力的不平等。對于事關民生的基本服務，中央政府可以對地方政府進行專項轉移支付，重點投向教育、醫療衛生，居民養老，以及最低生活保障。完善財政轉移支付制度的法律建設，規范轉移支付適用條件，制定《財政轉移支付法》。

其次，合理劃分事權，明確各級政府的責任，在養老保險、醫療保險、義務教育的支出可以由中央政府擔任更多的責任；對于省域內基本公共服務財力差距，更多地由省級政府去調節，比如在農村和鄉鎮基本公共服務較差的地區。關于提供基本功服務的財政支出責任，中央政府和地方政府要明確分擔方式，可實行按比例的分擔方式。

最后，盡快建立完善由“四本預算”組成的政府預算體系，做到完整性和透明性。適時上調國有資產收益上繳比例，可以把更多的國有資產收益投向民生領域，這有利于促進基本公共服務均等化的實現。政府加強自身的節約理念培養，建設節約型政府，對于一般性支出和行政支出，要嚴格控制，不能任意增長。