非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格問題探討

李 路

(西北政法大學 陜西 西安 710122)

一、緒論

海南省高級人民法院在2018年7月曾就儋州市那大自來水廠(以下簡稱那大自來水廠)與儋州市人民政府(以下簡稱儋州市政府)，原審第三人海南儋州自來水有限公司(以下簡稱儋州自來水公司)房屋行政強制糾紛一案進行裁定，那大自來水廠的起訴原因在于：作為自1966年成立的自主經營、自負盈虧的集體企業。從2017年12月起，其廠區土地上的相關建筑設施陸陸續續被儋州市政府強行拆除，侵害了其合法權益。故訴請海南省高院確認儋州市政府的強拆以及在廠區內用鐵皮圈地的行為違法。

二、非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格基本理論

(一)我國關于注銷非國有企業的有關制度規定

1.注銷非國有企業的有關程序

我國公司法第一百八十三條中規定公司因本法第一百八十條第(一)項、第(二)項、第(四)項、第(五)項規定而解散的，應當在解散事由出現之日起規定的時間內內成立清算組，開始進行清算。有限責任公司清算組的主體由股東組成，股份有限公司清算組的主體則由董事或者股東大會中確定下來的人員組成。超過規定的時間不成立清算組開始清算的，債權人可以向人民法院提起申請指定有關的人員迅速組成清算組進行清算。由上述公司法的條文規定可以看出公司注銷必須應經過清算程序，因而非國有企業若想結束終止法律人格也必須要經過清算程序。另外需要明確的一點是非國有企業被注銷的法律后果是不同于吊銷企業法人的營業執照的。

2.對非國有企業因特殊情形被視為注銷的實務分析

(1)相關主管機關在審查力度上的疏漏。在理論上公司注銷的程序在法律條文上是對其有明確的規定來作為指導的，其原則為注銷公司之前必須先清理“舊賬”。若主管的機關對尚未清理“舊賬”(即清算)的公司依照其職權進行注銷登記便屬于嚴重失職行為。實務下在執行注銷登記的過程中卻存在很多先注銷后清賬的案例。而正是因為這種情況的出現才導致相關人利益受到侵害。

(2)對于公司被注銷的這一行為的審查、監督、制裁權，法院并沒有法律法規的支持來行使，因而在實務中即使法院發現某些公司的注銷流程不符合法律規定，其也沒有權利進行實質性變更而只能根據案件的事實進行焦點問題的判決，即使該注銷是違法的，但是在判決宣布后也成為了合法。

(二)非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格涵義及認定作用

1.行政訴訟原告資格簡述

原告資格即因具體問題而受較大影響的個人或組織以自己的名義向法院提起行政訴訟以期待解決該行政爭議的能力。具備該權利能力的個人或組織便可以稱之為行政訴訟的原告。

2.非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格含義

非國有企業的企業法人在因被注銷而退出市場的這一行為中通常表現出顯著的四大特征：第一、行為主體特定；第二、行為原因多樣；第三、行為程序法定，注銷非國有企業的程序是主體資格的注銷，因此情況相對復雜，程序也較為繁瑣；第四、行為結果唯一。

3.對非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格進行認定的作用

(1)公平意義

原告資格問題相當于提起訴訟的一個準入門檻，因此它應該是確定統一的，其公平的因素體現在兩個方面，一方面使有能力的人參與相關的訴訟程序并依法獲得司法救濟：另一方面則體現在其可以將沒有能力的人排除在訴訟程序之外。

(2)實用意義

原告資格具有相當實用的意義，在確定資格標準后，依照該標準進行操作。這樣既可以充分提高司法效率的同時也節約了訴訟的成本，減輕了雙方的負擔。①

(3)平衡意義

平衡體現在國家公權力對訴權的保護從而防止濫訴和保證行政機關依法行政之間的一種平衡狀態。這之中天平需要略微向保護當事人的訴權傾斜，但是必需要求適度，否則過多的訴權會極大的增加濫訴情形的發生，浪費司法資源，降低行政執法的效率。

三、非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格認定標準及范圍

(一)非國有企業被注銷后提起行政訴訟原告資格的一般標準

我國的行政訴訟原告資格經歷了從沒有確定標準到由法律規定確定標準到合法權益標準說再到利害關系人標準說這四個階段。

第一階段沒有確定標準的這一時期是指在1982年《民事訴訟法(試行)》頒布之前，我國沒有明確的行政訴訟制度，而只是在54年《憲法》第97條中略微涉及到行政工作人員方面的問題。因此，在這個時期之前不存在有關行政訴訟層面的標準問題，更不用說原告資格問題。1982年的《民事訴訟法(試行)》在第3條的第2款中明確規定將人民法院審理的行政案件適用到該法律法條之中。這是由法律確定標準的階段。其是行政訴訟程序的一次跨越式發展，但是關于行政訴訟原告資格問題仍沒有明確的規定，雖然當時最高院在司法解釋中將法律的含義做出擴大解釋，將其包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的地方性法規，以及地方政府制定的地方性法規和民族自治地方的自治條例、單行條例等。但是法律本就不可能覆蓋所有可能出現的情況加之法律自身具體的滯后性這一特點因而經常會出現真正權利受侵害的人因為不符合法律規定的情形而沒有起訴資格的問題出現。之后在1989年制定的《行政訴訟法》第二條規定中出現“合法權益”這一核心名詞。在2014年又隨著行政訴訟法的修改又發展為“利害關系”標準。

(二)“利害關系標準”

“利害關系”標準是目前對于認定標準層面學者們的主流觀點，其支持這種觀點的觀點在于：(1)行政訴訟的原告資格核心是在于“與具體的行政行為有直接的利害關系”。(2)

若想成為行政訴訟的原告，其必須與被訴的具體行政行為存在直接的利害關系。(3)“行政訴訟之原告資格”應與具體的行政行為有直接的利害關系同時還應該與被訴的行政行為有直接的利害關系。(4)原告資格表達的是具備起訴權能力的一類人，享有行政訴訟原告資格的人指的是和法定的受案范圍內的行政行為有直接利害關系的人，而不能對雖屬於行政行為但不在行政訴訟受案范圍之內的行政行為事項提起訴訟②

截至目前，關于利害關系這一問題的構成要件尚未形成共識，行政法學界的學者對該問題提出多種不同的意見，但不同意見之中是存在共同點的。他們均認同“權益”和“因果關系”在界定非國有企業被注銷后提起行政訴訟原告資格問題上具有相當意義上的決定性作用，再加上綜合我國關于原告資格判定標準的發展趨勢看，目前我國對原告資格的限定還是較小的，享有該能力的主體范圍比較寬泛，對于占據新時代中國特色社會主義下蓬勃發展的市場經濟很大比重的非國有企業來說，這符合當代社會發展的趨勢。

(三)非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格認定

我國的非國有企業主要包括三種，即民營企業、外資企業和鄉鎮集體。

1.民營企業

民營企業因被注銷而提起行政訴訟時最容易出現的問題是有權個體在起訴時并沒有搞清楚吊銷營業執照和注銷之間的關系，因而經常就注銷這一問題提起行政訴訟時基本以原告敗訴收尾，而對于民營企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格問題，因為民營企業在被注銷前后牽扯到的利益基本均與企業法定代表人有關，且對事實掌握程度相比他人因為更為深刻，所以為便利起見，在實務上一般是以企業被注銷時的法定代表人為主去參與到行政訴訟之中。

2.外資企業

外資企業的特殊之處在于中外兩國企業合作上雙方容易形成步伐不一致的問題，因為國際問題而給司法實務帶來很多問題。

3.鄉鎮集體

我國法律規定集體性會議的開展由村委會召集，因此會造成村民在有訴求時無法通過召集會議來表達，這時為村民提供有效的司法救濟就顯得尤為的重要。這之中又涉及一個比較嚴峻的問題，即對于鄉鎮集體擅自處分集體財產的行徑，集體內的成員是否有提起行政訴訟的權利，若有又在多大的范圍內享有提起行政訴訟的權利，目前我國對于該問題在實體法程序法上均沒有規定，鄉鎮集體在注銷時若涉及過多的財產糾紛，法院在實務中一般選擇將其歸入民事類案件中，將其作為行政案件時法院判決上對村民是否具有原告資格這一問題上也給了不同的態度，且兩派基本支持者數量相等。

四、對完善我國非國有企業被注銷后提起行政訴訟原告資格認定問題的思考

(一)專門的司法解釋

在社會生活中，雖然最高法和最高檢公布的司法解釋以及地方各級別司法機關的機關主體做出的如專門解釋性文件(批復)和機關中法官個人針對具體案件作出的解釋(個案解釋)都對法律的實務運用有促進作用，但在我國判例法不被承認這一背景下，加之最高法對司法解釋有對類似案件有限制力的規定決定只有最高司法機關發布的司法解釋具有指導力而其他文件只有參考性這一特點。因此我國應重視司法解釋的作用，根據不同時代對非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格范圍作出不同程度的改變。目前在最新發布的關于行政訴訟的原告資格的法律條文中將其標準限定在“利害關系”周圍，在法律條文僅僅列舉了五種情形和一條兜底的萬能條款的情況下。司法解釋便可發揮其作用，細化“利害關系”標準的種類，內涵等問題以求得使社會公眾對該問題更為明了的效果。

(二)重視案例在司法實踐中的參考作用

行政法因其自身特點加之司法行政明確分立的歷史較短，我國在行政法上的發展還有很長的路需要去探索，目前我國尚未頒布成文的行政法法典，行政法的存在還是依靠著多樣的立法體制支持。這就要求我們在行政訴訟中必須重視典型的行政法案例的參考作用，不斷的將之進行歸納、演繹的過程也是對行政實體法的發展。

(三)將原告資格標準適當放寬

發展的結果就是行政參與的范圍與力度等越來越大，涉及到公民日常生活的方方面面，借鑒其他發達國家，我們會發現不論是習慣法國家還是成文法國家，對于行政訴訟原告資格認定標準均是不斷放寬的，加之前面所提到的那樣，我國目前不同時期對行政訴訟原告資格認定標準都有利有弊但總體是向前發展的，而其不斷發展的原因就在于當時對行政訴訟原告資格的規定在范圍上已不能滿足實際生活的需要。同時，當前我國司法實務在“利害關系”上將利害問題限縮在權利上，并沒有涉及到事實上利害關系的問題，這在當今社會顯得未免有些不應該。

當然，行政訴訟原告資格標準也不可將之完全放開，否則會給與行政機關以很大的壓力，在行政法治高速發展的背景下，相當數量的決定其實是在摸著石頭過河，是非對錯的標準在某種程度上仍略顯模糊。因此我國應結合本國國情，適當借鑒他國經驗，以一種穩健的姿態去調整行政訴訟原告資格的標準并結合理論決策在實踐中的檢驗來作出相應的調整。

五、結語

本文以案例開頭的目的是欲表達在行政訴訟原告資格尤其是非國有企業被注銷后提起行政訴訟的原告資格問題上存在著社會公眾對該領域認知程度較低這一問題，但經過學生對案例以及相關文獻的研讀發現目前在該領域的法律規定和行政認知略顯混亂，因此學生從法律規定入手，在先對目前制度進行梳理后，結合三種類型非國有企業被注銷后提起行政訴訟的相關案例進行歸納，以求確定一種可以普遍適用的標準。

注釋：

① 朱暉華.論利害關系人的行政訴訟原告資格.碩士學位論文，華東政法學院法律系，2012:28.

② 高家偉.論行政訴訟原告資格.法商研究,1997,1.