基層稅務機關績效管理創新

李 欣 李志學

(1.南京信息工程大學 江蘇 南京 210000；2.南京信息工程大學濱江學院 江蘇 南京 210000)

一、績效管理體系傳統定義

績效考核也稱為業績考核、業績評估核定。企業作為以盈利為目的的組織，不論短期規劃還是長期戰略的選擇都將圍繞著盈利這一主題。績效考核對于員工是對其所應承擔工作，通過科學應用各種定量以及定性的方法，核定其對企業創造了多大的價值，帶來了多大的進步以及發展空間。同樣，績效考核對于企業而言，體現在企業在人才管理上是否合理運用了激勵機制，以企業最終目標作為驅動力，通過對企業內部員工工作績效衡量、監督、考量從而調動全員積極性，努力將公司做到價值最大化。

目前績效考核方法中使用頻率最高的是由美國學者Robert S.Kaplan和David P.Norton提出的平衡計分卡業績考核。在平衡計分卡業績考核方法中，主要包括了四大要素：財務要素、客戶要素、內部管理要素、學習成長要素。但將這四大要素應用于我國基層稅務部門時，還應具體情況具體分析，對“老”名詞作出“新”定義。

二、績效管理體系在我國稅務部門中的應用背景

我國政府績效管理開始于20世紀80年代，2006年國家稅務總局制定并向各級稅務機關下發了《關于進一步推行辦稅公開工作的意見》，規范了稅務部門納稅流程使之工作面向群眾更加透明化。2008年國家稅務總局將納稅服務處改為納稅服務司，提高了部門級別，使之得到了更高重視。黨的十八大以來，在國家稅務總局的號召下，各省、市、區稅務部門積極響應號召，引入績效管理。2013年，在黨的十八屆三中全會中更是明確指出“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”，同年在國務院制定的《國務院工作規則中》明確規定“國務院及各部門要推行績效管理制度和行政問責制度”2014年績效管理系統在我國政府等非營利組織全面推廣，一直到2020年基本實現了稅收現代化的戰略目標。

三、績效管理體系在我國基層稅務部門中的應用現狀及存在的問題分析

(一)基層稅務部門工作特征

基層稅務部門，是直接與納稅人打交道的一線稅務部門，直接負責執行國家稅收法律法規，鑒于我國基層稅務部門在我國整個稅收體系所占比例大這一基本特征，基層稅務部門所提供的納稅服務質量的優劣在很大程度上關系著稅收征管法實際應用中效率的高低，也能更加直觀從基層視角反映出滿足國家宏觀經濟調配所出臺的相關財稅政策的實施情況。

目前我國基層稅務部門在實際工作中面臨著諸多難題。征管任務繁重便是其中之一。基層稅務部門直接面向納稅人，隨著征管體制深入改革推進，加之今年疫情爆發后經濟出現持續衰退現象，國家為了扶持各行業度過難關，出臺了大量減稅、免稅等稅收優惠政策。基層稅務部門作為執法前線，任務更加繁瑣、重大。

其次，我國國土遼闊，民族文化差異、地理位置偏差、地區經濟發展不平衡等因素也為基層稅務部門開展工作帶來困難。基層稅務部門需要針對區域經濟發展不均衡，因地制宜、有針對性的多元化提供納稅服務。而某些縣常年高溫、且洪澇、滑坡、泥石流等地質災害頻發加之交通不便也為基層稅務部門開展工作帶來了阻礙。同時信息化能力不足也是近幾年基層稅務機關面臨的棘手問題之一。

(二)績效管理體系在基層稅務部門中的應用現狀

在國地稅合并前，按照稅務總局“三步走”“四部曲”的總布局，基層國、地稅部門全面啟動績效管理工作，分別印發了績效管理實施細則、考評規則、加減分項目以及機關共性指標、機關個性指標。除各別稅種差異造成的加減分扣減項目稍有側重不同，其余戰略方向、制度設計、整體框架、考核指標等都是按照總局要求進行部署。

國地稅合并后，基于基層稅務部門日常業務繁瑣、直接面向納稅人等特點，合并后的國地稅部門在保持現行框架和基本指導思想不變的前提下，狠抓績效創新和基礎效率兩個點，將國地稅原有指標、數據、信息結果進行合并。并將之前兩局各自設計的績效指標及其相應權重進行綜合合并。

(三)基層稅務部門在績效管理體系應用中存在的問題分析

首先是績效計劃不夠合理、目標設計不充分。多數基層稅務部門分布在地理環境復雜、區域經濟不發達地區。然而稅務部門在制定相關績效指標時未充分考慮這一因素，績效計劃定得過高，指標設計直逼東部發達區域，這種急于求成的心態使得基層稅務工作能動性大大降低，使得相關工作人員因考核指標無法完成或完成起來很困難而產生負面情緒，出現懈怠工作的情況。

其次績效過程管理不夠有力。國家出臺績效考核相關政策后，政策由上至下至基層總是存在著政策越往下傳達相關干部、職工對其重要性的意識越是欠缺的情況。政策下達基層后，有關職工對績效管理重要性缺乏應有認知，把績效管理視為走過場，更有甚者認為是政績工程、上級問責干部的一項手段。同時績效過程管理不夠有力還體現在績效管理實施中信息不對稱。績效指標發布后，考核部門與被考核人員缺乏有效溝通，直接導致了有關問題解決不及時，績效管理系統在運用時效率低下。

同時績效考評不規范也是基層稅務部門在運用績效考核時存在的一大難題。建議引入三方考評機制，過去基層稅務部門常規的績效評價僅局限在上級對下級的評價，這種績效評價機制得出的結果缺少全面性和客觀性。三方考評機制是將上下級、納稅人看作考評三方。上下級之間相互進行績效考評，納稅人對納稅部門在職員工服務的滿意程度同樣納入對其的績效考評。并且考評結果積極反應，將過去的靜態考評調整為動態考評機制。

四、基于平衡計分卡績效考核在基層稅務部門中的要素分析

針對前文提出的績效管理在基層稅務部門實際運用中存在的問題，本文引入平衡計分卡這一現代管理工具。平衡計分卡精髓理念在于“平衡”。以均衡的角度兼顧了內部與外部、短期戰略與長期發展、績效管理的過程與結果。而將四個維度轉化為公共評價維度，特別是因地制宜的制定戰略發展計劃，減少了基層部門盲目跟風效仿，績效管理無法發揮實際作用的情況，更有利于提高公共管理部門的辦公效率。

平衡計分卡的四大要素包括：財務要素、客戶要素、內部管理要素、學習成長要素。首先是財務要素，對于政府及其他非盈利組織而言，“服務人民”應當放在首位，因此“財務要素”放在稅務部門中將其定義為“稅收質量”更為恰當。稅收質量包括了各省、市、區稅務部門對各類別應稅項目、保險金以及其他非應稅金的征收是否順暢合理？是否存在“征稅不足”或是“過度征稅”的情況。這是在稅收質量層面進行績效考評的標準。

其次客戶要素，在稅務部門中可將“客戶要素”定義為“納稅人要素”。與企業不同稅務部門服務的對象更為復雜，包含了各企事業單位、個體工商戶以及自然人。在納稅人層面，績效考評要著重在服務質量上。稅法是一個復雜且龐大的體系，但稅法的征稅對象涉及面廣，其中不乏缺少納稅常識的納稅人，因此提高稅務部門服務質量，幫助納稅盲區納稅人識法、懂法有助于提升辦稅效率、切實落實相關制度。以此推進建立和諧的納稅關系，使得經濟平穩運行。同時在稅收中持續優化各項經濟指標，找出稅收政策中存在的問題與矛盾，以此為契機優化產業組織合理進行資源分配。

再次內部管理要素，在稅務部門中“內部管理要素”可重新定義為“依法治稅和行政效能”于企業而言，內部管理主要是風險預測、風險控制方面，但對于政府等非營利組織而言不存在經營風險、財務風險，其內部管理主要體現在稅務部門“依法治稅和行政效能”。依法治稅是指稅務部門應根據稅法以及稅收征管法相關規定進行合法征稅。稅務部門內部人員應該積極學習有關規定條文，提高稅務監督水平，完善相關監督管理機制，為提高征稅效率打好基礎。稅務部門內部人員還應該互相借鑒、學習好的管理機制，合作起來擴大征稅宣傳力度，以通俗易懂的語言進行稅法知識教育，以普及知識的方式提高納稅人申報納稅的意識。

最后學習成長要素，對政府等非營利組織而言“學習成長要素”可重新定義為“組織建設”。組織建設包括組織內干部素質建設，以及組織內優秀文化建設。干部素質建設，需要定期對組織內人員進行稅法知識培訓，通過定期組織培訓有助于清除稅務從業人員知識盲區，及時補充、更新稅務知識，以此提高組織內人員業務能力，從而提升辦事效率。以優秀組織文化為導向，培養組織內人員學習能力、業務創新能力以及黨風廉政建設。提高納稅人滿意度。

五、提出針對基層稅務部門績效管理體系在應用中的建議

首先對基層稅務部門內部而言，應該注重績效管理過程的實施而不是為了完成績效指標而做表面功夫。在對納稅人提供服務時，應本著“以人為本”的原則。基層稅務部門面向的納稅人普遍存在稅法知識欠缺納稅意識不強的問題，因此在提供納稅服務時，稅務部門人員應減少自身政務部門職員優越感，提升同理心、親和力，站在納稅人角度思考問題，將納稅人需求放在工作重心。在進行稅務咨詢時用通俗易懂的語言代替晦澀難懂的法律條文，從根本上解決納稅人的問題，拉近納稅人與政府部門的距離。

再者，基層稅務部門應該加大信息透明程度。包括稅務部門內部組織結構框架、涉稅的專業部分相關信息的公開以及績效管理運用中包括績效計劃、績效指標以及對相關人員的考核標準都應最大程度向納稅人公開。目前信息掛網已成為稅務部門向納稅人公開信息的主要途徑之一。稅務部門遵循信息公開透明原則不僅僅是增加了納稅人對稅務部門的信任，更加起到了對稅務部門人員的約束作用。

對稅務部門內部用人而言，還應該做到用人“寧缺毋濫”。這一點對于基層稅務部門在人才選拔時應尤其注意。近些年來，人才總是趨于選擇發達地區發展，這對基層稅務部門挑選高素質、高覺悟、工作能力強者造成一定困難。但基層稅務部門在人才挑選時必須秉承“寧缺毋濫”原則，淘汰坐吃空餉、混吃等死的工作人員。以此提高政府部門辦公人員整體素質。