嘉慶年間福建鹽政改革研究

(蘭州大學經濟學院 甘肅 蘭州 730000)

嘉慶初年，白蓮教起義、海盜肆起、人口劇增等社會問題嚴重阻礙了社會經濟發展，中央財政支銷漸增，如何解決財政問題是中央王朝最為關注的問題之一。清前期鹽稅占國家稅收的比重僅次于田賦。鹽稅的多寡直接影響國家財政收支的平衡，故而嘉慶朝多次整頓鹽法，冀望從鹽政運作中獲取更多的鹽稅。

有清一代，福建鹽政制度幾經變革，目前學術界對此已經有相當的研究，關于嘉慶朝福建鹽政制度變革，王伯琪僅討論了嘉慶九年裘行簡自由販運的改革。康茜從鹽商、鹽館和漁船配鹽三個方面對清代福建鹽政制度的變化進行了論述。筆者擬在現有研究的基礎上，從嘉慶朝所處的社會經濟環境入手，考察福建鹽政制度改革的機制及其效果。

一、嘉慶初期福建鹽政制度

清初以來，福建食鹽運銷制度幾經變革。乾隆七年(1742)實行僉商引岸制，分為商運和官運兩種運銷方法，此后食鹽運銷制度較為固定。所謂商運和官運，即推行引鹽制，離場較遠之處劃定行鹽區，招募商人行鹽；近則由官府辦理。商人行鹽為商幫，官府行鹽為官幫。福建行鹽地區分為：延建邵三府15縣，稱為“西路”；閩侯2縣，此為南路；東路10縣；福州、興化、漳州、泉州四府所屬二十一廳州縣，由官辦，包與各商行辦，稱為縣澳官幫，除此之外的其他地方是官幫的行鹽地。其具體的行鹽方式為：東西南三路及縣澳先是由海運將鹽運往指定地方，商人憑借由票運輸，然后呈送總督衙門掛蓋角印，到各關后，聽從各關委員盤驗，請領水程引目，鹽引不得相離。僉商引岸制推行后，直到嘉慶初年仍推行此制度，只是官運的縣有所增加。但實際上，制度有其非正式運作的方式，福建鹽政在運行中存在私鹽泛濫、帑本帑息過重等問題，本省財政收入受到嚴重影響，鹽政制度也在不斷調整。

二、嘉慶初年福建鹽政存在的問題

嘉慶初福建鹽政已極為敗壞，鹽稅不能年清年款，官商兩幫無法按時繳納足額的鹽課，“官幫欠項共銀二十七萬余兩，商欠項下三十三萬余兩”，兩幫合計欠項高達60余萬兩，為何會出現如此巨額的虧空呢？下文是對嘉慶朝福建鹽政問題的分析。

(一)海氛不靖

嘉慶初，東南沿海一帶的海盜無比猖狂，肆意妄為。其領導人之一蔡牽，是依靠“便海”起家的大鹽梟，“有賊舟六七十艘，常在海面游弋伺劫，或向商鹽漁船打單納銀，或于所在港氵義潛駛登岸，剽掠村莊”，燒殺掠奪，無惡不作，擾亂福建等沿海地區的社會治安。“福興泉漳福寧五府，地當濱海，又為產鹽之區，海盜橫行，鹽運阻滯，以致私鹽益盛”，這幫海盜，侵擾了福建沿海地區十余年，海盜的出沒，對福、興、漳、泉、福寧五府一帶的鹽業及其經濟發展影響亦固。

(二)福建私鹽泛濫

嘉慶年間，福建鹽政最大的問題就是私鹽泛濫，其嚴重影響官鹽的銷售，進而影響國家、地方財政收入及商人的利益。“近來商幫引壅課懸，皆由私鹽充斥所致”，連江、福寧等幫“濱臨大海，迫近場灶，私船絡繹”，“今年(嘉慶十六年，1811)各場旺產，沿海商漁船支以販私為業者十居三四”，可見當時私鹽之多。

首先，私鹽盛行是展界帶來的結果。福建產鹽地點多位于沿海海岸地帶，展界后，鹽丁重新回到故土開展食鹽生產。嘉慶二年(1797)，總督魁倫令其下屬對各個鹽場的產量進行測量、估算，發現祥豐場產鹽是展界前的2.7倍，食鹽產量增加，但鹽商無法全部收購，因此鹽丁將多產食鹽拋向市場，造成福建市場私鹽橫行。

其次，私鹽盛行是緝私不力導致的必然結果。

1.鹽丁與鹽梟武力強悍，緝私人員難以與之抗衡。祥豐場鹽丁透漏私鹽，官府稽查時發現當地居民民風彪悍，械斗之風盛行，緝捕工作難以開展。且私販武器精良，船上具有大小私炮。據記載：“有南邑(即南安)土棍吳坡山開墟設廠囤積南私，以待州屬之小姑陳姓過溪，周姓各私梟接盤，挑運必由東嶺經過，充入德化大田等處散賣。又有永屬之上場顏姓私販，又向小姑陳姓過溪，周姓轉盤至埔頭，林姓窩藏挑賣”。每個環節都由不同的家族來負責，從囤積私鹽到轉運再到販賣，可以說是形成了一條完整的產業鏈。嘉慶十八年(1813)，永春州遣哨黃安等人在小姑鄉巡緝時，緝拿販賣私鹽之私梟陳氏三人，但突然出現以陳現為首的數十人“持械蜂擁兇猛攔槍，將葛等奪回”，黃安等哨兵勢單力薄，無法與之抗衡，未能將案犯捉拿歸案。又過了幾日，“經哨宋錦探知私販周氏挑私，由庵邊口地方經過，(宋錦)赴館報明”，地方官隨即派遣黃安等人前去堵緝，但顏氏十余人“各持器械，從后路直至庵邊口合并周非等人將私鹽藏匿”，又因私眾兵寡并未將私鹽販子緝捕，“陳周顏三姓素稱強族巨梟”，周氏等人被捕，顏氏等人進行救援并將私鹽藏匿，“串通一氣，糾合聲援”。這不僅是一個家族作案，是多個家族聯合作案，形成一個私鹽集團，對地方經濟社會的正常運行造成嚴重影響。

2.緝私工作需要人力、物力的鼎力支持，而實際情況是哨館、緝私人員稀少，緝私力度不足。史載：嘉慶初年，平潭幫商人黃蕙田“辦理廢弛，哨船朽壞，緝捕全無，沿海私船運艢接踵，陸路肩販結隊橫行，全幫課地均為私藪”，以致“課欠幫懸”。

3.民眾樂于接受價廉的私鹽。福建各鹽區價格高低不一，如南靖縣距離鹽產地較近，因此鹽價較低，每斤5文5毫，而距離南靖不遠的龍巖州鹽價高達每斤8文5毫，每斤鹽高出3文。官私鹽價懸殊，民眾自然樂意選擇價格低廉的私鹽。嘉慶十六年(1811)，據尤溪幫商人馮培光說到：“光承辦尤溪一幫，兼辦南平、溪口一埠，地當上游孔道，各幫鹽運必經，往往船梢夾帶滋弊，土人接盤充害”。

面對私鹽盛行的情況，地方政府做了一些努力，試圖扭轉局面。各縣“責成各該練保按戶挨查，出具不敢容匿私鹽甘結，按月通送查察以疏官引而衛課額”，不僅鹽商需要出具保結，一損俱損，平民也要出具不藏私鹽之甘結，這一制度的實行，會產生兩種不同的結果，一是制度有效，沒人敢容匿私鹽；另一個則是制度無效，私鹽會以集團的形式出現。由上文分析可知，當時這一制度并沒有達到預期效果，私鹽依然存在，且以私鹽集團的形式出現。

(三)官運各幫官員管理不力

官運各幫，鹽務交由各縣官負責，然而縣官自己有職責，他們不可能親自運銷食鹽，“惟因各廳縣政務殷繁，所轄之地方遼闊，銷鹽之館分設四鄉，離城僻遠，兼顧難周”。由于各場公署距縣衙距離遠近不一，最遠相距90余里，縣官難以完全顧及，只能將食鹽運銷的具體事務承包給館伴。館伴，也稱“穙戶”。左宗棠在其奏折中這樣描述：“州縣畏難茍安，任人包辦，名曰‘穙戶’”。嘉慶十五年，閩浙總督方維甸在其奏折就指出：“福建場灶積玩，官辦各縣無暇親為經理，假手館伴丁役辦運”。館伴承擔著限繳現銀的職責，但是在實際運作中，為了自己的利益，常常只“解二三分以免于處分，其余則任意虧挪”，稅課積欠累累，總不能年清年款。

嘉慶十八年(1813)，閩浙總督汪志伊建議慎選館伴，并將館伴制度化，原自由經營的館伴，現須按月上報館伴、丁秤與緝私數量等信息。

(四)帑本帑息過重

借帑，即由地方官員發放帑本、取息于鹽商，發放帑是為取得專項用途的帑息。帑本由官方發放借給資本微薄商人，官方從中抽取一定的利息，這樣一來可以解決鹽商“資本微薄”的問題。吳海波、李曦在其文章中說到：“如果說康熙年間鹽商處于復蘇時期，官僚資本多少含有扶植鹽商的作用。那么到乾隆以后，情況就不同了……一方面要償清帑本，另一方面還要納無本之息”。史載“總商薩重山等呈請每年公捐銀六千兩以為米艇修費燂洗之用”。即鹽商“主動呈請”每年公捐六千兩，再將其作為帑本發放鹽商經營以收取帑息，換言之即用自己的錢財給自己貸款，卻要向朝廷繳納帑息，朝廷這一項無本生意實則侵害鹽商利益，有“自乾隆以來，閩商疲乏多由于此”的說法。截至同治四年(1865)票法改革前，仍有大量帑息欠款未繳清，所欠息銀數幾乎與帑本數相同。

總之，嘉慶初年，福建社會動蕩不安，閩鹽運銷狀況日益疲敝，稅課不能年清年款，嚴重影響著本省以及朝廷的財政收入。在國家財政收支嚴重不平衡的情況下，朝廷不會對這種情況坐視不管，必然要加緊對福建鹽稅的管理與控制，福建鹽政制度的改革也在不斷的嘗試之中。

三、嘉慶中期福建鹽政制度改革

嘉慶中期，在朝廷平定海上作亂之后，閩浙總督作為朝廷的“代言人”對福建鹽政進行了一系列的改革，如加強緝私、廢票改引、統一鹽砝等，設法加強對福建鹽政制度的管理。

(一)加強緝私力度，在關鍵之處設立哨館

福建私鹽泛濫，嚴重影響到國家、地方政府的財政收入以及商人的利益。為了解決這一問題，在關鍵之處設立哨館，加強巡緝。如嘉慶十六年(1811)，閩浙總督分別在甌寧縣之大夫、小竹地方設立哨館，在建安縣之水北溪口設立哨。；嘉慶十六年(1811)八月，“詳準于尤溪縣新橋、南平縣蛟坑地方設立哨館駐守梭巡”。

永春州東嶺為私鹽販運必經之途，原有哨館緝私，但是由于前任商人“辦理廢弛，只存空地”，無人巡緝，私鹽遂更加猖狂。嘉慶十八年(1813)，商人薩三捷深受其害，于是建議“照舊設館安哨，以資巡緝，理合具文詳請憲臺察核，俯賜檄行該營檄委就近汛弁，在于東嶺地方鎮防督緝以杜私梟，以衛課地”。

(二)廢除由票，改用部引

正如上文在介紹福建各區域具體的行鹽方式時所提到的，按照國家規定，福建行鹽的憑證應當是“部引”，但是在實際運行過程中，當地官員為了便于管理，使用更加靈活的“由票”作為鹽商行鹽的憑證，在鹽稅無法足額上繳的情形下，“由票”的存在威脅到了國家的利益，于嘉慶十五年(1810)廢票改引。

之所以行用由票，而將部引“截存道庫”有以下幾個原因：一是部引上“只開載西路每引載鹽六百七十五斤，東南縣澳每引載鹽一百斤，籠統臚列各縣各商赍引買運并未指明一定幫縣，場分無所區別，恐滋弊端”，與當時的“專商引岸制”這一細致的規定不相適應。二是繳銷殘引本有定限，按照規定應該在鹽課奏銷之后，委員解部查銷。但是商幫乃先課后鹽，即在完課之后才能領取部引行鹽，而“商力日漸疲乏，每至奏銷迫屆追比嚴緊始能完課，及至給引配運已值繳殘引之期”，才導致將部引存繳道庫，給發由票。如若有商人未完成其引額，則會影響當地官員的考成。如果行用由票，且福建行鹽商人乃先課后鹽，無論鹽商是否能將所有鹽額銷完，都與地方官員沒有關系，地方官員只需要將截存道庫的部引全數銷完造報即可。

(三)革除團秤、砠秤名目

福建鹽商在行鹽過程中需要經過層層盤驗，實際鹽斤數需與憑證所記載的鹽數相符才可通行販賣，嘉慶初盤驗用團秤，團秤與砠秤之間的關系為：“閩商到場運鹽時使用團秤，而盤驗時用砠秤，砠秤較團秤每引須多出數十斤，故稱申秤鹽，亦稱展秤鹽”。為了集中統一、便于管理，嘉慶中期，革除團秤、砠秤名目改用砝秤，工部鑄造，戶部校對，頒發的鹽砝，經閩浙總督“通飭各場關概遵部頒新砝一律以百斤為一擔”。從表面上看這個規定，難以想象它會加深福建鹽商疲敝的程度，從經濟學的角度看標準化可以降低交易成本、減少投機等行為，提高經濟效率，為何在嘉慶十九年(1814)進行的統一鹽砝的改革卻失敗了？

福建官商兩幫行鹽“赴場配鹽則用團秤，到關盤驗則用砠秤，所有團秤鹽斤以砠秤折申每擔多三十斤及五六十斤不等”，且“閩商資本微薄……猶格外加給耗鹽以資成本”，鹽商尚且可以支撐。但是在地方官員眼中，砠秤、團秤以及鹽耗等名目是不符合定制的存在，且經過地方官員查明：“團秤配鹽，砠秤折申，實無案牘可稽”，鹽砝又是戶部頒發，“所有舊用團秤、砠秤均應銷毀”。但是嘉慶年間革除團秤、砠秤名目，使得“短給代額鹽數，嚴加整頓”，所謂短給代額鹽數，即“鹽百斤僅以四十二斤發給，令作百斤售賣，而完百斤之課”，嚴重侵蝕鹽商的利益。

四、結論

針對嘉慶年間福建鹽政制度所面臨的一系列問題，如海氛不靖、私鹽泛濫、官運各幫官員管理不力、帑本帑息過重等問題，地方官員進行了加強緝私、廢票改引、統一鹽砝等改革，從改革中可以明顯看出朝廷設法加強福建鹽政制度管理的意圖，但是改革并沒有充分考慮鹽商的利益，沒有遵循市場經濟的發展規律。嘉慶年間福建鹽政的改革沒有符合當時社會經濟發展狀況，導致改革并沒有達到增加稅收以及加強地方鹽政管理的目的，反而加重了鹽商的疲敝程度，致使國家以及地方財政收支更加不平衡，福建鹽政制度新一輪的改革迫在眉睫。