農(nóng)村環(huán)境治理的路徑選擇分析

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530004)

一、農(nóng)村環(huán)境治理的緣由

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理，避免走先污染后治理的發(fā)展老路已成為全社會(huì)的共識(shí)。長期以來，我國城市與農(nóng)村發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)使得近年來農(nóng)村環(huán)境惡化加劇，鄰避沖突使得大量的高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到廣大農(nóng)村地區(qū)與西部地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的絆腳石。具體說來，農(nóng)村環(huán)境治理的緊迫性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一

隨著農(nóng)村工業(yè)化的不斷推進(jìn)與城鄉(xiāng)一體化的加速和農(nóng)民生活方式的改變，農(nóng)村環(huán)境問題日益凸顯，垃圾圍村、土地污染、地下水污染、大氣污染等已成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要障礙。環(huán)境的污染不僅使得農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降，也嚴(yán)重的影響了農(nóng)村居民的身心健康。2007年時(shí)任中國農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的陳錫文在一次訪談中提到，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件已經(jīng)占到群體性事件的20%，并且這個(gè)速度還在增長，因環(huán)境問題引發(fā)的沖突已經(jīng)占到了農(nóng)村群體性事件的第三位[1]。2011年時(shí)任環(huán)保部副部長李干杰表示，近年來環(huán)保部接受群眾來訪來信中，其中涉及環(huán)境問題的來信占70%，來訪占到了80%[2]。

(二)日益突出的農(nóng)村環(huán)境污染問題，成為我國政府關(guān)注的重點(diǎn)問題之一

讓農(nóng)民喝上干凈的水，呼吸無污染的空氣，吃上安全的糧食，在良好的環(huán)境中生活與生產(chǎn)是各級(jí)地方政府的重要工作目標(biāo)之一，也是新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的內(nèi)在要求。長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局使得在環(huán)境治理方面一直存在著重城市、輕農(nóng)村的問題，加之農(nóng)村環(huán)境污染面源廣而多，因此農(nóng)村環(huán)境治理一直是整個(gè)社會(huì)環(huán)境治理中的薄弱環(huán)節(jié)[3]。該局面自2008年以來得到了極大的改善。2008年7月，國務(wù)院召開了第一次全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議，會(huì)議決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，并為此安排中央專項(xiàng)資金，緊接著我國開始探索在農(nóng)村環(huán)境治理中以獎(jiǎng)促治、推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作。隨著2013年10月首次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會(huì)議在浙江召開，2015年第二次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會(huì)議在廣西召開，2017年1月環(huán)保部會(huì)同財(cái)政部發(fā)布了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，農(nóng)村環(huán)境治理被推向了高潮。

(三)因農(nóng)村環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件，成為建設(shè)和諧社會(huì)的重要障礙

由于長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，大量的高污染企業(yè)迫于城市日益趨緊的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而轉(zhuǎn)向農(nóng)村，在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給農(nóng)村造成了重大的環(huán)境污染。近年來因農(nóng)村環(huán)境污染而引發(fā)的惡性群體性事件頻繁見諸報(bào)端。這些群體性事件將政府、企業(yè)與村民對立起來，不僅嚴(yán)重危害了當(dāng)?shù)卮迕竦纳】担沟没鶎诱谌罕娭泄帕?yán)重散失，也成為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要障礙。

二、農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀

長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局與農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變使得近年來農(nóng)村環(huán)境污染的速度有不斷加快的趨勢，總結(jié)起來，農(nóng)村環(huán)境污染主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)城市工業(yè)污染的農(nóng)村蔓延

隨著城市居民的環(huán)保意識(shí)加強(qiáng)與環(huán)境整治力度加大，大量的高污染企業(yè)被招商引資到縣一級(jí)的農(nóng)村地區(qū)。這些企業(yè)的進(jìn)駐給地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了力量，與此同時(shí)也給廣大農(nóng)村地區(qū)造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。特別是21世紀(jì)之初，大量的縣級(jí)政府建設(shè)了工業(yè)園區(qū)，這些工業(yè)園區(qū)成為高污染企業(yè)的藏身之處。城市工業(yè)污染的農(nóng)村蔓延已經(jīng)成為農(nóng)村水污染、空氣污染、土壤污染與噪音污染的罪魁禍?zhǔn)字弧?/p>

(二)農(nóng)業(yè)污染成為威脅農(nóng)作物安全的重要原因之一

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，傳統(tǒng)的農(nóng)家肥施肥與燈光捕獲害蟲的方法被化肥和農(nóng)藥替代，大量的化肥和農(nóng)藥不斷使用，給水體、土壤造成了嚴(yán)重的污染。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中每公頃化肥的用量已經(jīng)超過400千克，是世界公認(rèn)的225千克/公頃的1.8倍多，更是歐洲國家的4倍多。相關(guān)研究表明，當(dāng)化肥用量超過每公頃225千克一倍以上時(shí)，就會(huì)造成土壤酸化，土壤酸化導(dǎo)致緩沖污染物的能力顯著下降，最終導(dǎo)致農(nóng)藥中的大量重金屬被農(nóng)作物吸收，導(dǎo)致農(nóng)作物重金屬含量超標(biāo)，“鎘大米”事件就是典型的例證。隨著雨季的到來，稻田中的化肥與農(nóng)藥流入周圍的池塘與江河中，引起周邊水體富營養(yǎng)化，浮游植物大量繁殖，從而導(dǎo)致江河、池塘缺氧，大量魚類死亡或者重金屬超標(biāo)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失，也給農(nóng)作物安全造成了威脅。

(三)生活污染對環(huán)境的損害進(jìn)一步加劇

隨著近些年經(jīng)濟(jì)的不斷高速增長，農(nóng)村居民收入也在不斷增加，消費(fèi)能力也顯著提高。而農(nóng)村薄弱的環(huán)保意識(shí)和欠缺的環(huán)保設(shè)施(垃圾桶、垃圾處理廠等)使得大量的生活垃圾露天存放、隨意丟棄。這些生活垃圾又以白色垃圾居多，雖然目前我國在超市執(zhí)行嚴(yán)格的塑料袋付費(fèi)制，但是此項(xiàng)政策在廣大農(nóng)村地區(qū)由于小商販居多并沒有得到很好的實(shí)行。這些垃圾要么直接露天焚燒，要么直接丟棄，給農(nóng)村環(huán)境污染造成嚴(yán)重污染。雖然近些年地方政府大力整治農(nóng)村環(huán)境，推行“門前三包制”，但囿于環(huán)保資金的匱乏，配套的環(huán)保設(shè)施無法跟上，導(dǎo)致大量的生活垃圾填埋現(xiàn)象。垃圾填埋使得垃圾由地下轉(zhuǎn)入地下，不僅與環(huán)境治理無補(bǔ)，還占用了大量土地，加劇了土壤的污染，更直接影響垃圾的進(jìn)一步處理。

三、農(nóng)村環(huán)境污染的成因分析

從以上的分析中，我們可以得知，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變、農(nóng)村居民生活方式的改變，廣大農(nóng)村地區(qū)正遭受著日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，并且有進(jìn)一步惡化的趨勢。近年來各級(jí)政府也紛紛出臺(tái)了各種有關(guān)農(nóng)村污染治理的法律法規(guī)，對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行治理，但效果卻不夠理想。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

(一)農(nóng)村環(huán)境的公共物品屬性

公共物品是指具有消費(fèi)上的非競爭性和收益上的非排他性的物品，所謂消費(fèi)上的非競爭性是指任何消費(fèi)者對公共物品的使用并不影響他人的使用，所謂收益上的非排他性是指該物品在供給過程中無法通過技術(shù)條件將他人收益排除在外，以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，農(nóng)村環(huán)境顯然具有公共物品的屬性。然而，具有公共物品屬性的農(nóng)村環(huán)境卻具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，即在對外排污的過程中存在著私人成本和社會(huì)成本不一致[4]。城市工業(yè)農(nóng)村蔓延的亂排亂放，生產(chǎn)方式的改變造成的生產(chǎn)污染、生活方式改變帶來的垃圾隨意丟棄，而污染者卻不為此付費(fèi)，即使付費(fèi)，收益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本，進(jìn)而引發(fā)公地悲劇。

(二)地方政府政績沖動(dòng)使然

我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，地方政府官員為了發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，引進(jìn)了大量的企業(yè)，而這些企業(yè)很多都是城市淘汰的高污染企業(yè)，這些企業(yè)的引進(jìn)推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。而某些環(huán)保部門卻趨于地方政府的壓力對企業(yè)的環(huán)境污染行為消極怠政。另一方面，長期以來我國將主要的環(huán)保監(jiān)管力量集聚在城市地區(qū)，對于廣大農(nóng)村地區(qū)，卻成為監(jiān)管盲區(qū)，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村環(huán)境治理的困難。

(三)農(nóng)村環(huán)保資金匱乏

農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要充裕的資金投入及后期維護(hù)。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)得好較多投入，各項(xiàng)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施漸趨飽和，而在人多地廣的廣大農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保保護(hù)投入十分有限。近年來，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排下，中央及地方政府為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供了大量的資金，但與巨大的需求量相比還存在較大的缺口。另一方面，由于廣大農(nóng)村地區(qū)污染點(diǎn)多面廣，污染處理設(shè)施難以法規(guī)規(guī)模效應(yīng)以至難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。即使一些地區(qū)在政府資金支持下建立了部分環(huán)保設(shè)施，也因?yàn)槿狈S護(hù)資金而難以為繼。

四、農(nóng)村環(huán)境污染的治理途徑

我國農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到人們?nèi)罕姷纳眢w健康，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到美麗中國的建設(shè)。鑒于我國農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀，我們應(yīng)樹立綠水青山就是金山銀山的理念，轉(zhuǎn)變污染治理方式，打贏農(nóng)村環(huán)境治理這場攻堅(jiān)戰(zhàn)。具體而言，農(nóng)村環(huán)境治理的途徑有以下幾方面：

(一)建立環(huán)境污染的多元治理體系

現(xiàn)代治理體系應(yīng)是政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的多元治理體系，而在廣大農(nóng)村，環(huán)境治理仍由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，以政府為主的單一治理模式不僅需要投入巨大的人財(cái)物資源，且由于信息的不對稱性，政府很難掌握農(nóng)村環(huán)境污染的所有情況，很大程度上也無法了解農(nóng)村居民的環(huán)境訴求[5]，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)督不力。而構(gòu)建政府、村民、企業(yè)、社團(tuán)共同參與的多元治理體系則可以集多方合力，共治環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的長效機(jī)制。府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，培育環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理，構(gòu)建政府、村民、企業(yè)、社團(tuán)的多元治理體系。

(二)強(qiáng)化新型農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)

科技的不斷發(fā)展，近年來大量的先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)村得以運(yùn)用，部分接受過先進(jìn)教育的農(nóng)村務(wù)工人員開始回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為新型農(nóng)民，這些農(nóng)民掌握了一定的農(nóng)業(yè)技術(shù)，文化程度相對來說比較高，成為了農(nóng)民中的“精英”，政府在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，要重視對村干部和農(nóng)村精英環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)，通過增強(qiáng)這部分人的環(huán)保意識(shí)，通過他們來影響周圍的村民，從而提高農(nóng)村居民的整體環(huán)保意識(shí)，只有農(nóng)村居民的整體環(huán)保意識(shí)得到了提高，農(nóng)村居民群體才會(huì)熱衷于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中來[6]。

(三)提高農(nóng)村環(huán)境治理在地方政府政績考核中的權(quán)重

長期以來，以GDP作為主要考核目標(biāo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)一方面使我國經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，另一方面使環(huán)境付出了沉重的代價(jià)，當(dāng)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到新常態(tài)以后，這種政績考核理所應(yīng)當(dāng)有所改變。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要始終踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，對于縣級(jí)及以下政府，農(nóng)村環(huán)境治理理應(yīng)成為地方政府政績考核的重要參考依據(jù)，形成以提高環(huán)境效益作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)的 政績觀。只有將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理納入政績考核中，并把它作為重要的參考依據(jù)時(shí)，地方政府才有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)與治理工作。

(四)執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品收購制度

一方面，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，各級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員要通過各種途徑和方法向村民宣傳科學(xué)施肥，合理使用農(nóng)藥的科學(xué)種植方法。另一方面，政府要制定嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品收購制度，對于重金屬超標(biāo)、農(nóng)藥殘留超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品堅(jiān)決不得收購，不能通過走關(guān)系，降價(jià)等收購收購污染農(nóng)產(chǎn)品。這樣一來，當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己種植的污染農(nóng)產(chǎn)品無法出售時(shí)，自然會(huì)改變生產(chǎn)方式，按照科學(xué)的方法進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，從而遏制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能帶來的農(nóng)村環(huán)境污染。

(五)強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境治理資金的監(jiān)督

隨著農(nóng)村環(huán)境治理問題成為焦點(diǎn)問題，《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》等一系列文件的出臺(tái)，用于農(nóng)村環(huán)境治理的資金也會(huì)不斷增多，為了確保資金不被無效使用和挪用，要進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境治理資金使用的監(jiān)督，特別是加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的監(jiān)督，防止農(nóng)村環(huán)境治理資金的無效使用和挪用。