鄉村振興、城鄉融合與農村土地儲備制度

王宏新

(北京師范大學，北京 100875)

引言

2018年初，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出要激活主體、要素和市場，深化農村土地制度改革，強化鄉村振興制度性供給。2019年春，中共中央、國務院又發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，并明確建立集體經營性建設用地入市制度。系統總結國內外土地儲備制度發展經驗，加快建立農村建設用地儲備制度，對于推動農村建設用地入市、城鄉融合發展和實現中國特色社會主義鄉村全面振興具有重要意義。

一、土地儲備制度溯源與發展

(一)國外土地儲備制度源起與發展

早在1872年，恩格斯就在《論住宅問題》中深刻指出，“一個古老的文明國家像這樣從工場手工業和小生產向大工業過渡，并且這個過渡還由于情況極其順利而加速的時期，多半也就是‘住房短缺’的時期。”[1]土地儲備制度正是工業化、城市化的產物，用來解決城市住房短缺問題。1896年，荷蘭阿姆斯特丹市政當局為保證多數城市居民獲得經濟適用房，大量購置未開發土地儲備起來，結合城市規劃進行土地供給投放，以壟斷土地資源供給及其租金收益，從而達到既滿足住宅建設需求、又能抑制土地投機的土地調控目標。[2]17自此，城市政府依法收購、收回土地進行儲存，以供應和調節各類建設用地需求的新型土地管理制度——土地儲備制度誕生。[3]

第二次世界大戰后，荷蘭鹿特丹等城市相繼在城市中心區收回待改造、再開發的土地，拆遷完畢后再出售給地產開發商開發。這樣，土地儲備對象就從未開發土地擴展到了已開發土地。1965年，荷蘭《規劃法》出臺，規定城市政府可以收回經市政發展規劃批準、地處市中心區的任何一塊土地。至此，荷蘭城市每年新開發項目所需土地，有80%以上來自于政府儲備。此后，土地儲備制度在法國、瑞典、英國以及美國一些地區就逐漸推行起來。[2]18

(二)中國城市土地儲備制度探索歷程

中國土地儲備制度發軔于20世紀末期工業化和城市化快速發展的東部沿海地區。1996 年8 月，我國第一家城市土地儲備機構——上海市土地發展中心正式成立；1997年，上海市出臺《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》。1997年8 月，杭州土地儲備制度開始啟動，市土地收購儲備管理委員會和土地儲備中心相繼成立；10月，《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》發布，土地收購儲備政策進入實施階段。起初，主要以收購企事業單位因產業結構調整需盤活的存量土地為主，同時還可將違法用地、閑置拋荒土地及無主地依法收回。隨著中心土地收購儲備量的增加，土地收購儲備的范圍呈現出不斷擴大的趨勢。1998年6月，杭州市土地收購儲備管理委員會決定，將收購儲備范圍擴大到市區需盤活的所有土地；1999年3月，《杭州市土地儲備實施辦法》正式發布，土地儲備工作走向法制化軌道。

東部沿海城市土地儲備制度探索引起了中央政府關注。1999 年6 月，國土資源部(自然資源部前身，誕生于1998年的第四次機構改革)以內部通報形式，向全國國土資源系統轉發了《杭州市土地儲備實施辦法》和《青島市人民政府關于建立土地儲備制度的通知》兩份文件，各地開始廣泛學習、借鑒。2001年4月，國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》，首次提出土地儲備制度，要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。2002年初，北京市出臺《北京市人民政府批轉市國土房管局關于加強國有土地資產管理建立土地儲備制度意見的通知》；7月，《武漢市土地儲備管理辦法》《武漢市土地交易管理辦法》同時施行；10月，《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》頒布實施。至此，以上海、杭州、北京、武漢、重慶等城市為代表的城市土地儲備工作在全國范圍內迅速展開，呈現出“由點及面、百花齊放”的特點。據統計，到2005年初，我國土地儲備機構數量已達到1700多家，累計收購土地面積超過230萬畝；[4]僅以2007年為例，全國就儲備、供應土地234960.59公頃，純市場收益高達 4541.41億元，是2003年土地供應純收益的2.5倍。[5-6]

城市土地儲備探索的經驗，對全國土地收購儲備工作的開展起到了很好的先導作用。2006年末，為強化土地出讓收支監督管理、防止國有土地資產收益流失，國務院辦公廳下發《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，要求加強國有土地儲備管理、建立土地儲備資金財務會計核算制度。根據通知精神，財政部、國土資源部于2007年6月出臺《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，從資金來源、使用范圍、零星收入管理和資金收支預決算管理幾大方面對土地儲備資金問題作出了原則性規定，使土地儲備收支管理走上有法可依的正軌；同年11月，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合制定發布《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277號)，標志著我國政府主導下的城市土地儲備管理制度正式確立。

(三)城市土地儲備制度發展與完善

《土地儲備管理辦法》發布之后，財政部隨后印發《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》(財會〔2008〕10號)，使得征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等土地儲備使用資金的管理有法可依。然而，由于國內一二線城市房價、地價高企，同時也受國際金融危機影響，國內高投資背景下金融風險不斷加大，為規范土地儲備融資行為，切實防范金融風險，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會四部委在2012年聯合下發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號)，對于遏制當時的投融資平臺風險起到一定抑制作用；2016年，為進一步規范土地儲備和資金管理行為，促進土地儲備健康發展，四部委再次聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，提出清理壓縮現有土地儲備機構、進一步規范土地儲備行為、合理確定土地儲備總體規模和妥善處置存量土地儲備債務等措施；2017年，財政部、國土資源部又聯合出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預〔2017〕62號)，從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，以有效防范專項債務風險，促進土地儲備事業持續健康發展。

2018年，國家進入全面深化改革的“深水期”，土地儲備制度也根據相關法律法規和國務院有關文件規定進行了修訂、完善。首先，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會四部委于2018年初聯合出臺了重新修訂的《土地儲備管理辦法》(國土資規〔2017〕17號)；隨后，財政部、國土資源部相應修改了《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜〔2018〕8號)；此外，為規范土地儲備項目預算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務風險，促進地方經濟持續健康發展，財政部、自然資源部聯合制定了《土地儲備項目預算管理辦法(試行)》(財預〔2019〕89號)，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。

二、鄉村振興背景下加快建立農村集體土地儲備制度的意義

新的《土地儲備管理辦法》，就其儲備主體、儲備對象以及儲備目的來說，實質上是“應根據城市建設發展和土地市場調控需要”的城市建設用地儲備，具有典型的城鄉分割、服務城市特征。隨著鄉村振興戰略和城鄉融合發展政策的提出，建立農村集體土地儲備制度具有重要意義。

(一)推進城鄉存量建設用地市場化改革，建立起政府調控集體建設用地市場體系

2003年，黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“五個統籌”的改革要求，其中“統籌城鄉發展”是實現“五個統籌”改革的關鍵和基礎。在此背景下，國務院先后批準成都市和重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，以在重點領域和關鍵環節大膽創新、率先突破，盡快形成統籌城鄉經濟社會協調發展的新機制，并發揮好示范帶動作用。[7]城市統籌發展中最大的制度障礙就是城鄉分割的土地二元所有制，如何構建起城鄉一體化的集體建設用地市場就成為關鍵問題和難點。在這方面，重慶探索出的地票制度很有突破性，既堅持了土地集體所有制，又強化了農民財產權利和財產性收入；既打破了城鄉分割，又能促進農民離土離鄉。可以說，地票制度為推進中國農村集體土地制度改革提供了有益借鑒。[8]

自2015年起，在全國范圍內開展農村集體經營性建設用地試點，明確規定試點地區在改革過程中可根據自然和經濟社會條件，探索出適合當地需求的集體建設用地入市模式。經過幾年來的探索，農村集體的入市主體地位大大強化，可以入市的土地正在從存量集體建設用地擴大到新增建設用地，從僅限于經營性用地擴大到了所有集體建設用地。[9]2018年以來，隨著城鄉存量建設用地市場化改革進程加快和鄉村振興戰略啟動，鄉村建設用地市場將更加活躍，對政府調控集體建設用地市場的職能提出了新要求。[10]

(二)加快農村閑置房流轉和宅基地退出，解決農村土地資產低效利用或閑置

自改革開放以來，隨著工業化和城市化快速發展，廣大中西部地區農村人口被喻為“候鳥”，形成了多少年來的春節前返鄉、春節后返城務工的“春運大潮”，其背后便是大量農房空置和宅基地低效利用。《“十三五”規劃綱要》中明確提出，“嚴控農村集體建設用地規模，探索建立收儲制度，盤活農村閑置建設用地”。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》也提出，要盤活農民閑置宅基地和閑置農房在內的存量建設用地。

當前，農村宅基地流轉仍表現出很大的盲目性和自發性，且存在管理無序、程序不規范等諸多問題，這都緣于現行法律制度尚未在頂層設計中解決農村房屋所有權和宅基地使用權分離的問題。[11]在此情形下，建立農村宅基地儲備制度，為農村集體土地入市建立一個“蓄水池”和“中轉站”，有利于使宅基地流轉從“地下”轉入“地上”，使宅基地交易從隱形變為顯形，村集體和農民的財產權流轉收益也更加規范和有保障，不僅有利于培育依法、統一、規范的集體土地市場，也會大大提高農村集體及農民個體財產收益。

(三)提高集體建設用地市場增值收益，提升農村公共基礎設施和公益事業建設能力

改革開放40年，我國城市經濟取得了突飛猛進的發展，城市面貌發生了翻天覆地的變化。但是，城鄉土地二元化和土地價格“剪刀差”現象卻尚未根本打破，其結果是廣大農村的“空心化”和凋敝，農村基礎設施和民生領域欠賬累積，成為我國邁入新時代發展極不平衡的主要表現之一。

由于廣大農村在自然資源、區位、經濟社會發展程度等方面存在異質性，建立起一個公開、透明、統一、高效的農村集體用地市場，絕非一朝一夕的事。在此之前，無論是農村集體還是農民個體，很難及時準確了解土地市場信息，也無法估算土地真實市場價值；即使在地票模式下，農村集體在與城市企業、城市政府交易過程中，也處于權利主體的弱勢地位，不利于發揮集體建設用地市場價值，也有可能導致農村集體土地資產流失。通過建立農村集體土地儲備制度，有利于形成農村集體土地市場的“一級市場”功能，從土地收購、儲備、一級開發、掛牌出讓等一系列環節中建立起農村集體土地增值的全鏈條，使得土地增值過程產生類似于“增值稅”的監管環節，將農村集體建設用地增值過程顯現化，也能通過公開透明的一級市場機制，將增值收益全部返還農村集體，用于農村基礎設施建設和公益事業，鄉村振興也就有了“自我造血”新機制。

(四)協同推進“多規合一”改革，促進城鄉空間利用不斷優化和均衡發展

土地是城鄉最重要的資源，是城鄉功能的空間和物質載體，土地供應和利用狀況直接關系到城鄉發展的空間形態和基本方向。當前，“十四五”規劃編制工作也已啟動，著眼于鄉村振興戰略的遠景目標，尤其是為實現2035年鄉村振興取得決定性進展、2050年鄉村全面振興，農村建設用地需求激增。因而，必須通過城鄉總體規劃、城鄉土地利用規劃、土地利用年度計劃等多種措施予以“留白”，嚴格控制一哄而上、“處處開花”的無序開發行為。

基于此，通過建立農村集體土地收儲制度，將農村集體建設用地收購、儲備、一級開發和市場供應納入“多規合一”改革工作之中，必將能預防和遏制各地的無序開發，克服市場固有的逐利和短期化弊端，形成政府主導型的農村集體土地市場化實現機制，既可以加速農村集體土地市場化進程，也能保證鄉村振興戰略按照既定規劃順利推進；既能在完善公共基礎設施、建設宜居環境、提升鄉村文化品位、提高鄉村產業競爭力等方面實現空間利用優化，又有利于加快實現城鄉均衡發展。

三、建立城鄉整合發展型農村集體土地儲備制度需解決的關鍵問題

現有城市經營性用地儲備、出讓轉讓與開發管理體制已不能適應城鄉融合發展需要，建立城鄉一體化的新型農村集體土地儲備制度，需要在現行《土地儲備管理辦法》基礎上，對農村集體土地儲備制度的主體關系、組織機構、運作機制、資金管理及監管等全鏈條進行重新認識和科學把握。

(一)土地儲備的主體關系以及土地儲備機構性質

現行《土地儲備管理辦法》中，土地儲備是指縣級(含)以上自然資源主管部門“為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為”。這里的“依法取得土地”，從土地法律性質上發生了根本變化，即不論取得之前的土地是什么性質，一旦政府通過各種方式取得之后，土地性質即變更為國有土地，且不可逆轉。針對農村集體土地直接入市的法律性質，自然資源部門不再能行使國有土地的管理職能；取而代之的是，自然資源主管部門與集體土地的所有者—農村集體之間，屬于典型的委托—代理關系和監督管理關系。同時，現有土地儲備機構全部由市、縣兩級自然資源主管部門負責管理，農村集體土地儲備只涉及縣一級。

明確土地儲備主體關系之后，就可以明確土地儲備機構性質。現行《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備機構應為“縣級(含)以上人民政府批準成立、具有獨立土地儲備法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位”。考慮到現有儲備機構的成熟運作體制和未來城鄉土地市場統一趨勢，仍由縣級土地儲備機構來承擔農村集體土地儲備職能是合理且現實的。不過，縣級土地儲備機構與農村集體之間也屬于委托—代理關系，即前者接受后者的委托，進行農村集體土地代收、代儲，接受委托進行一級開發、管護和掛牌出讓。

(二)儲備范圍、儲備對象及儲備計劃

現行《土地儲備管理辦法》中詳細規定了儲備范圍，即依法收回的國有土地，收購的土地，行使優先購買權取得的土地，已辦理農用地轉用、征收批準手續并完成征收的土地，其他依法取得的土地。上述五種情形均不適用于農村集體土地儲備。這是因為，在未出讓之前，入庫儲備土地的產權屬性是清晰的，屬于農村集體；同時，區別于城鎮國有土地儲備時涉及的經濟補償，農村土地儲備仍屬于農村集體行為，理論上不會出現城鎮國有土地儲備中的“土地權屬不清晰、補償不到位”問題，只是要注意集體內部程序不合規以及不動產登記手續不全等容易引起村集體內部矛盾和糾紛的問題。因此，著眼于現行法律和政策，農村土地儲備對象應主要包括：閑置的宅基地，校園和村公共服務用地，空閑地和未承包的“四荒地”，貧困村整體搬遷后的閑置村莊建設用地(復墾、復綠的除外)，等。

同時，農村土地儲備絕不能一盤散沙，必須在“多規合一”的框架下進行。參照現行《土地儲備管理辦法》，農村集體土地儲備管理必須與國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃相適應；也必須通過“編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來土地儲備規模”，對可儲備的農村土地資源，“在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排，優先儲備空閑、低效利用等存量”農村建設用地。這也是農村土地儲備必須控制在政府主導的土地儲備機構手中的重要原因。具體運作中，應與城市《土地儲備管理辦法》相同：即對擬收儲的農村集體土地，經納入土地儲備計劃后應報縣級人民政府批準；因土地市場調控政策變化或低效用地再開發等原因，需要調整年度土地儲備計劃的，也應按程序備案、報批。

(三)前期開發、管護與供應

從理論上來講，土地儲備中的前期開發、管護與供應是完全可以市場化的一個環節。土地前期開發過程，是一個對土地進行投資的過程，從土地完成一級開發到二級市場供應，也是一個土地價值增值的過程。如北京、上海、重慶等成熟的土地開發市場，都產生了專門一級開發企業，從事專業化的土地一級開發整理工作。考慮到廣大中西部地區的農村土地市場發育不夠，土地一、二級市場之間容易產生暗箱操作等不規范行為，建議由政府下屬的土地儲備機構實施前期開發、管護與供應，是現實和可行的。土地實現供應后，土地儲備機構在土地增值收益中抽取一定的管理費。

參照現行《土地儲備管理辦法》并充分考慮農村土地的實際情況：前期開發時，除非明確進行基礎設施和工業、住房建設外，不需要完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，而只需要進行土地平整、滿足必要的“通平”要求即可；工程完成后，土地儲備機構應按規定組織開展驗收或委托專業機構進行驗收，并按有關規定報所屬國土資源主管部門備案。在此期間，土地儲備機構應對納入儲備的土地采取管護措施，可采取自行管護、委托管護或臨時利用等方式。儲備土地完成前期開發并具備供應條件，經與委托方協商一致后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣國土資源主管部門統一組織土地供應。

(四)資金管理與監管責任

在現行土地儲備管理制度下，城市國有土地儲備資金收支管理嚴格執行財政部、國土資源部兩部委關于土地儲備資金財務管理的規定，土地儲備資金也是通過政府預算安排、實行專款專用。農村集體土地儲備因資產屬性不同，需要進行新的制度創設。建議中央政府在涉農資金及鄉村振興規劃中予以統籌安排，通過土地儲備中的資金投入、使用，摸索出一套適用農村的資產資金管理辦法。在具體實施中，仍可借鑒城市國有土地儲備資金管理的一些普適性經驗，即在農村集體土地儲備前，必須編制農村土地儲備資金收支項目預算，經同級國土資源主管部門審核，報同級財政部門審定后執行；年終，土地儲備機構就向同級財政部門報送農村土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核；同時，也應當建立農村土地儲備資金績效評價制度，績效評價結果作為財政部門安排年度農村土地儲備資金收支項目預算的依據。此外，在一些較成熟的地區可試發農村土地儲備專項債券，既可以充分利用市場手段來解決農村土地儲備資金不足問題，又可以充分培育農村資本市場。

上述制度設計明確之后，主體責任和監管責任也就非常明晰，即農村集體土地儲備工作應統一歸口至縣級自然資源主管部門管理，其下屬土地儲備機構承擔農村土地儲備具體實施工作，同級財政部門負責農村土地儲備資金監管。市、省以及中央政府國土資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構和銀行業監督管理部門，則應在城鄉一體化的格局下，按職責分工對城鄉儲備土地、資產、資金、專項債券進行監督和指導；條件成熟時，再次修訂《土地儲備管理辦法》，真正實現城鄉土地儲備一套辦法、一種機制，實現城鄉土地一體化管理目標。