新形勢(shì)下城市綜合防災(zāi)規(guī)劃轉(zhuǎn)型研究

張緯濤

摘 要：隨著城市化的發(fā)展，各種自然災(zāi)害也頻頻發(fā)生。城市是人口比較集中的地區(qū)，一旦發(fā)生各種災(zāi)害事故就會(huì)波及很多人。導(dǎo)致人員財(cái)產(chǎn)損失。因此，搞好城市綜合防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃的工作非常重要，需要得到更多人的重視。國(guó)家對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作的日益加強(qiáng)，同時(shí)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)急管理體制機(jī)制逐步完善，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系正在形成，越來(lái)越復(fù)雜的城市災(zāi)害問(wèn)題對(duì)人民追求美好生活的愿望、對(duì)城市的安全防災(zāi)提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);城市;綜合防災(zāi);規(guī)劃轉(zhuǎn)型

前言：現(xiàn)階段我國(guó)在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)防害計(jì)劃設(shè)計(jì)還存在很?chē)?yán)重的問(wèn)題，為城市的發(fā)展埋下了隱患，阻礙了我國(guó)城市化的高速發(fā)展。為此在今后的發(fā)展中，對(duì)于這些問(wèn)題制定科學(xué)合理的解決辦法，保障人們生命財(cái)產(chǎn)安全推進(jìn)發(fā)展步伐。

一、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)存在的問(wèn)題

1.1權(quán)責(zé)混淆不清

綜合防災(zāi)計(jì)劃通過(guò)用地安全、防災(zāi)設(shè)置等措施減少和減輕城市災(zāi)害的影響，一旦發(fā)生情況，應(yīng)急管理系統(tǒng)通過(guò)監(jiān)視平臺(tái)立即發(fā)送警報(bào)信號(hào)，迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。但是，在實(shí)際實(shí)施中，防災(zāi)減災(zāi)救援聯(lián)系不充分的問(wèn)題一直困擾著綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的良好運(yùn)行。災(zāi)害前預(yù)防、災(zāi)害時(shí)應(yīng)對(duì)、災(zāi)害后救援缺乏有效的聯(lián)系機(jī)制，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)期“九龍治水”的局面一方面使資源和信息的共享變得困難，另一方面也成為管理的盲點(diǎn)。2013年4月17日，美國(guó)德克薩斯州韋罷工市的化肥廠發(fā)生爆炸事故。這個(gè)化肥廠建于1961年，隨著城市的發(fā)展，由于缺乏計(jì)劃管理，周邊土地被開(kāi)發(fā)，建設(shè)了居住區(qū)、老年人公寓、學(xué)校等，化肥廠與周邊用地缺乏有效的隔離。幸運(yùn)的是，爆炸時(shí)學(xué)校放學(xué)了，周邊的老年人公寓在第一時(shí)間開(kāi)始緊急應(yīng)對(duì)，有效減輕了死傷狀況。

1.2規(guī)劃被動(dòng)，處置失時(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，綜合防災(zāi)減災(zāi)工作一直處于重視災(zāi)后救助而不關(guān)注日常減災(zāi)的狀況，城市綜合防災(zāi)計(jì)劃處于事后、末端、補(bǔ)救的局面。防災(zāi)計(jì)劃制定落后于整體規(guī)則計(jì)劃和其他專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，成為計(jì)劃體系的弱點(diǎn)。一方面是防災(zāi)計(jì)劃的綜合性、復(fù)雜性造成的，利益關(guān)系復(fù)雜，冗長(zhǎng)的資料收集、計(jì)劃協(xié)調(diào)過(guò)程降低了計(jì)劃編制的效率。另一方面，由于防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃的重視度不足，現(xiàn)在的城市綜合防災(zāi)計(jì)劃制定機(jī)構(gòu)沒(méi)有什么發(fā)言權(quán)和調(diào)動(dòng)力，城市安全防災(zāi)要素的管理限制、空間布局的配置不全面。

1.3規(guī)劃內(nèi)容不夠明確

城市防災(zāi)計(jì)劃的本質(zhì)目標(biāo)是減弱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減少災(zāi)害損失，計(jì)劃的主要措施是協(xié)調(diào)資源，但城市綜合防災(zāi)計(jì)劃的技術(shù)方法、實(shí)施機(jī)制、反饋機(jī)制不明確。各地具體的計(jì)劃制定導(dǎo)致了制作形式、內(nèi)容、深度不同，計(jì)劃成果沒(méi)有技術(shù)依據(jù)，計(jì)劃落地沒(méi)有操作手段等問(wèn)題?，F(xiàn)如今的城市綜合防災(zāi)側(cè)重于工程性的管制措施，如單種災(zāi)害防災(zāi)計(jì)劃的信息整合，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容不足，空間類(lèi)綜合計(jì)劃措施相對(duì)薄弱，實(shí)施保障機(jī)制和動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制匱乏。

二、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)措施

2.1及時(shí)更新防災(zāi)減災(zāi)理念

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合減災(zāi)理念是國(guó)家管理理念的重要組成部分，新時(shí)期綜合防災(zāi)計(jì)劃必須樹(shù)立和執(zhí)行新理念，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民為中心，正確處理綜合防災(zāi)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，新時(shí)期城市綜合防災(zāi)面臨新要求，需要新措施時(shí)，產(chǎn)生了中國(guó)自然資源部和應(yīng)急管理部，與傳統(tǒng)災(zāi)害管理不協(xié)調(diào)、計(jì)劃不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災(zāi)害管理系統(tǒng)相比，機(jī)構(gòu)改革是中國(guó)綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的有效出路，有利于提升綜合防災(zāi)工作的效率。從災(zāi)難發(fā)生的角度來(lái)看，災(zāi)前預(yù)防準(zhǔn)備階段更重視風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，評(píng)估和控制，使用空間規(guī)劃方法合理布局城市防災(zāi)資源，并調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)安全結(jié)構(gòu)，災(zāi)難發(fā)生及時(shí)響應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，協(xié)調(diào)應(yīng)急部隊(duì)和物資儲(chǔ)備，統(tǒng)一協(xié)調(diào)救災(zāi)合災(zāi)后重建工作。例如，在地震災(zāi)害中，要將地震災(zāi)害同火災(zāi)相聯(lián)系，因?yàn)槌鞘杏秒娋€路繁雜，一旦發(fā)生地震，線路可能造成短路失火的情況，加上隨時(shí)可能發(fā)生的余震，使救援的復(fù)雜度大大提升，這就要求災(zāi)前對(duì)城市災(zāi)情的評(píng)估多方位、多層次，將可能發(fā)生的情況一一考慮周全，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)才能從容應(yīng)對(duì)。城市建筑的防震處理與地基建設(shè)、建筑物之間的聯(lián)接都在災(zāi)前評(píng)估的范圍內(nèi)。

城市防災(zāi)規(guī)劃承接總體規(guī)劃要求的引導(dǎo)，與其他規(guī)劃形成溝通良好，配合積極的關(guān)系，達(dá)到信息互通?；诰C合防災(zāi)減災(zāi)要求，城市防災(zāi)設(shè)置的應(yīng)急通道、避難場(chǎng)所等內(nèi)容與城市現(xiàn)有的交通道路系統(tǒng)、綠化場(chǎng)地規(guī)劃、市政工程等有一定的重疊性，這時(shí)要求及時(shí)反饋，避免因規(guī)劃重疊、溝通不及時(shí)而產(chǎn)生矛盾。

2.2明確規(guī)劃編制要求，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害的研究

綜合防災(zāi)規(guī)劃理念要求工作做到以防為主，防災(zāi)抗災(zāi)避災(zāi)相結(jié)合，著眼總體、考慮長(zhǎng)久，綜合提高防災(zāi)抗災(zāi)總體效果。城市綜合防災(zāi)抗災(zāi)規(guī)劃必須是主動(dòng)的、預(yù)防為主，擁有提前的規(guī)劃，有災(zāi)害前防災(zāi)、避災(zāi)的空間規(guī)劃前瞻性。明確災(zāi)時(shí)救援預(yù)案和災(zāi)后的重建修復(fù)的工作策略，有效降低災(zāi)難帶來(lái)的損失。強(qiáng)化憂(yōu)患意識(shí)主動(dòng)檢查、估計(jì)災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以此降低損失。

以往的城市災(zāi)害管理偏向于對(duì)自然災(zāi)害的研究，然而隨著時(shí)間的發(fā)展，城市結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，災(zāi)害的類(lèi)型不再是單一的自然災(zāi)害。例如，工業(yè)安全事故、交通安全事故、食品安全事故等也越來(lái)越受到重視，但是城市安全的管理范疇卻沒(méi)有定論。2014年中央國(guó)家安全委員會(huì)提出了“國(guó)家總體安全觀”，包括傳統(tǒng)安全要素和非傳統(tǒng)安全要素，考慮自然風(fēng)險(xiǎn)要素和人為安全風(fēng)險(xiǎn)要素，內(nèi)部安全和外部安全也缺一不可，全要素風(fēng)險(xiǎn)防控要落實(shí)到城市災(zāi)害防治的各個(gè)層面。各種災(zāi)害產(chǎn)生的原因和帶來(lái)的影響也各不相同，城市災(zāi)害防治應(yīng)考慮耦聯(lián)效應(yīng)，利用發(fā)生過(guò)的災(zāi)害的類(lèi)型數(shù)據(jù)、歷年的的檔案數(shù)據(jù)建立健全預(yù)測(cè)機(jī)制，科學(xué)的防范能夠減少災(zāi)害帶來(lái)的影響，及時(shí)發(fā)現(xiàn)災(zāi)害的苗頭，更好的提出應(yīng)對(duì)方法。例如，城市的江河防洪規(guī)劃，尤其是南方一些頻繁遭受水災(zāi)的城市更應(yīng)做好防范措施。在城市的防洪規(guī)劃中制定相應(yīng)的防治措施，洪災(zāi)一旦發(fā)生沒(méi)有好的應(yīng)對(duì)措施極有可能引發(fā)瘟情，這就要求城市在發(fā)生洪災(zāi)時(shí)能夠及時(shí)的疏水，建立完善的排水系統(tǒng)。也要防治因洪水引發(fā)的泥石流，做好泥石流規(guī)劃，對(duì)易發(fā)生區(qū)域做好調(diào)研，設(shè)置避災(zāi)區(qū)域，對(duì)危險(xiǎn)區(qū)域的市民進(jìn)行搬離等方法，對(duì)災(zāi)害發(fā)生的耦聯(lián)性要建立健全的機(jī)制。

2.3理清規(guī)劃規(guī)劃編制的條理性

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制必須為城市防災(zāi)工作明確具體的目標(biāo)、找出問(wèn)題、提出對(duì)策，做到目標(biāo)有高度、深度的問(wèn)題有有利的對(duì)策。城市防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)將城市范圍內(nèi)的防災(zāi)資源和整個(gè)城市的防災(zāi)現(xiàn)狀以及城市結(jié)構(gòu)理清楚弄明白，整理災(zāi)害信息，這對(duì)防災(zāi)工作策略的形成起到很大的幫助。科學(xué)、客觀、有效的數(shù)據(jù)是防災(zāi)預(yù)測(cè)工作的基礎(chǔ)，從規(guī)劃根基上評(píng)價(jià)城市的活動(dòng)與災(zāi)害發(fā)生的關(guān)聯(lián)，查找導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的原因，建立相應(yīng)的目標(biāo)體系。對(duì)城市防災(zāi)工作中的弱項(xiàng)積極探討，尋求解決方法，提出建設(shè)性意見(jiàn)。

例如，在消防規(guī)劃的設(shè)計(jì)上分三步，首先做好勘察規(guī)劃，根據(jù)城市的地勢(shì)、氣候水流等工作制定有效的預(yù)防措施，針對(duì)火災(zāi)發(fā)生的等級(jí)制定相應(yīng)的措施。其次建立防火區(qū)域，一旦發(fā)生火情，根據(jù)火情的特點(diǎn)啟動(dòng)預(yù)案。對(duì)各種易燃易爆危險(xiǎn)品采取特殊的運(yùn)送和保存方法，開(kāi)辟相應(yīng)的區(qū)域供其使用，區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)設(shè)施也要設(shè)置得當(dāng)，再加強(qiáng)管理做好監(jiān)管，逃生通道設(shè)置完善，這樣火情發(fā)生時(shí)才能最大化減少損失。第三根據(jù)城市的地勢(shì)特點(diǎn)、水流走勢(shì)、人口密集度建立消防站，在火情高發(fā)區(qū)建立多個(gè)分站，確保在6分鐘內(nèi)能夠趕到現(xiàn)場(chǎng)救援。消防站的交通要便利、發(fā)達(dá)，防止這些因素對(duì)消防車(chē)輛的通行造成影響。根據(jù)城市的水道走向，供水設(shè)施完善，要做到就近取水、就近用水、不斷水的設(shè)施。消防通道要安全、快捷、合理，保證消防車(chē)輛暢行。

三、總結(jié)

只有做好城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，才能在災(zāi)害發(fā)生時(shí)將損失降到最低。在往后的工作中，要將災(zāi)害發(fā)生的各種情況結(jié)合數(shù)據(jù)做出預(yù)測(cè)模型，將我國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)能力提高，推動(dòng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

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（大慶市自然資源局? 黑龍江? 大慶? 163000）