完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的思考

摘 要：隨著當前我國社會轉型升級以及改革進入深水區(qū)、攻堅期，基層社會矛盾糾紛日益凸顯且多樣復雜。結合當前基層社會矛盾糾紛的現狀，分析實踐中矛盾糾紛多元預防調處化解面臨的困境，探討基層社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的完善路徑，對于全面推進依法治國、提高基層治理能力、維護社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：基層;矛盾糾紛;多元預防調處化解機制

2020年3月30日，習近平總書記在浙江考察時指出，“基層是社會和諧穩(wěn)定的基礎。要完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制……切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層”。隨著中國特色社會主義進入新時代，在經濟體制轉型升級、利益格局重大調整、價值觀念深刻變化、權利訴求日趨復雜、社會矛盾類型多樣且頻發(fā)的背景之下，完善社會共治、功能互補、有序銜接的基層矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，既能滿足人民群眾對基層社會治理高效、便利、公正的多重價值期待，也是維護社會和諧穩(wěn)定、推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。

一、當前基層社會矛盾糾紛的現狀

全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層。基層是具有中國特色的政治概念，作為一級行政區(qū)劃，基層治理的重要內容在于預防和化解矛盾糾紛。當前基層社會矛盾糾紛主要集中在與群眾切身利益密切相關的民生領域，以湖北省宜昌市為例，通過對近幾年司法統計數據予以梳理分析，基層矛盾糾紛涵蓋了城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、征地拆遷、勞資關系、融資借貸、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)管理、交通醫(yī)療事故、商品質量和服務、涉軍和涉教群體、三峽移民搬遷等各種類型。

現階段基層社會矛盾糾紛的特征和發(fā)展趨勢，從主體上看，由單一向多元化發(fā)展，由個體向群體化轉變。矛盾糾紛既存在于公民之間，也擴展到公民、組織、企事業(yè)單位以及基層政府管理部門相互之間。在大規(guī)模的經濟政策變動和利益結構調整過程中，因利益訴求和維權意圖的一致性，部分主體極易集中化、群體化和規(guī)模化，譬如復轉軍人、三峽庫區(qū)移民、征地拆遷群體和環(huán)境污染受害者等;從誘因上看，由簡單傳統型向復合多樣型過渡。矛盾糾紛不僅涉及民事、經濟、行政、刑事等多個領域，而且受到政治、經濟、社會、文化等多方面因素影響;從處置上看，預防調處化解的難度增大，部門、行業(yè)、地區(qū)之間的矛盾糾紛相互關聯，一些歷史遺留問題中多數人的合理訴求與部分人的不合法方式相互交織，呈現出成本高、善后難、多反復等特點。加上數字信息化時代的來臨與各類自媒體的出現，公權力行使不規(guī)范造成官民、干群矛盾成為網絡輿情密切關注的焦點，處置不當極易引發(fā)新的問題和沖突，導致政府信任危機。

二、基層矛盾糾紛多元預防調處化解工作面臨的困境

（一）思想認識陷入誤區(qū)

受制于“無限責任政府”觀念的影響，基層群眾解決矛盾糾紛有時會呈現出非法治化傾向，處理問題偏信行政方法，表達訴求也偏向信訪渠道。然而，基層政府因事務多、壓力大，在職能定位上不同程度存在“重經濟發(fā)展、輕公共服務”的偏差，在目標導向上由“穩(wěn)控”向“治理”模式的觀念轉變也不及時，忽視“治未病”的現象比較普遍，大量矛盾糾紛的處理既浪費了公共行政資源，也偏離了基層治理的現代化軌道。另一方面，隨著法治建設的推進和公民權利意識的覺醒，基層群眾將法律視為“萬能”，覺得打官司是“維權的最好途徑”，相關部門也一味地將法治與訴訟簡單掛鉤，過分強調司法的定紛止爭與救濟功能，導致眾多不必要進入法院的矛盾糾紛引發(fā)“訴訟爆炸”或“惡意訴訟”，不僅影響司法效率、增加群眾訴累，也不利于及時實現社會矛盾的自我消化和自我修復。

（二）機制運行缺乏依據

矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制是國家治理過程中不可或缺的重要部分，必須通過頂層制度設計予以明確和規(guī)范。當前關于矛盾糾紛多元化解的立法少而零散，諸如和解、行政裁決、社會裁決等一些被實踐證明行之有效的預防調處化解路徑未能及時入法。現有的法律規(guī)定在程序設置、運用規(guī)則、訴訟與非訴訟銜接等方面，缺乏科學性、系統性和可操作性的制度安排。盡管我國早已明確要建立“大調解”格局的多元化糾紛解決體系，最高人民法院也出臺了相關意見，但不少操作規(guī)范多為法院內部自行制定，配套程序沒有跟進，未能體現引導（約束）作用。一些地區(qū)也制定了地方性法規(guī)，但在實現制度化、規(guī)范化和法治化方面依然困難重重。

（三）結構發(fā)展不夠平衡

基層社會矛盾糾紛預防調處化解的途徑分為訴訟和非訴訟兩種。其中非訴訟矛盾糾紛解決機制又包括調解、公證、仲裁、復議等。當前一些基層政府在矛盾糾紛預防調處化解綜合機制建設過程中，僅局限于鋪攤子、搭架子，對非訴訟矛盾糾紛解決機制的物資投入和制度建設重視不夠，大多數基礎設置簡陋，人員素質參差不齊。同時，宣傳工作不到位，加上非終局性和非權威性等特點，相較于訴訟，群眾對非訴訟糾紛解決機制的認同度較低，綜合發(fā)展實力與實際效果欠佳。

（四）統籌銜接后勁不足

目前各地一般成立了矛盾糾紛聯調委員會或聯席會議，但因人、財、物的部門主導，以及條、塊分割的行政體制影響，未能全面發(fā)揮總攬全局、統籌協調、資源配置的功能。不同的矛盾糾紛預防調處化解方式受制于不同的制度約束和程序規(guī)定，各自為政、各行其是的特點突出。訴訟與非訴訟方式相互之間存在著程序設計和職能替代上的重復，信息溝通少、配合意識不強，銜接互動不順暢。各種非訴訟矛盾糾紛解決方式之間未形成良性互補，甚至因主體權責和銜接標準不明晰而導致推諉擱置、被動應付的局面。

三、基層社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的完善路徑

（一） 堅持多元化解思路，打造共建共治共享治理格局

1、切實轉變基層政府的職能。首先，在基層社會治理中，政府既要堅持發(fā)展是第一要務，更要堅持在發(fā)展中盡早發(fā)現問題、及時解決矛盾，由事后處置轉向事前預警分析。其次，要下放相應的權力和資源，大力推行基層群眾自治，力求實現法治與德治融合，培育群眾“大事法律解決，小事人民調解”的認知模式。同時，支持和培育各種社會解紛力量，以多元主體參與為基礎，運用多元化解方式，在基層矛盾糾紛預防調處化解過程中實現政府治理、群眾自治和社會調節(jié)的良性互動。

2、充分發(fā)揮法院的積極作用。一方面，要提升法院的司法權威并強調其訴訟功能，另一方面，必須倡導和貫徹“協商調解為先、法律解決為本”的基本思路。法院要主動與非訴訟糾紛解決機制建立對接關系，尤其在參與立法、訴調對接、業(yè)務指導、人員培訓等方面，充分發(fā)揮其引領、推動和保障作用。

（二）修改完善相關立法，補齊矛盾糾紛多元化解制度短板

1、加快國家立法進程。借鑒國外先進立法，整合國內現有零散的法律規(guī)范，從地方實踐中提煉出帶有理念性、普遍性的經驗做法，完善與修改相關的前置程序、特殊程序和簡易程序等制度設計，盡快從國家層面制定一部綜合性的法律，合理界定與科學配置多元主體預防調節(jié)化解矛盾糾紛的職能定位、權力資源，并在制度導向、層次架構等方面予以科學性、系統性地規(guī)范與指導。

2、盡早起草制定相關的地方性法規(guī)。各地要結合實際，通過地方立法高度的提升，推動矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制不斷統一和完善。要建立完善地方決策、政策的合法性審查制度，突出法院在基層矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制中的核心領導與權威地位，體現民本思想和社會自治精神，切實維護群眾合法權益。

（三）健全落實制度保障，促進非訴訟糾紛解決機制發(fā)展

1、重視對非訴訟糾紛解決機制的硬件設施和軟環(huán)境建設。既要增加人、財、物等基礎設施的投入力度，為非訴訟糾紛解決機制提供堅實有力的外在發(fā)展條件，同時要重視完善組織流程、激勵保障等方面的制度建設，為其創(chuàng)造有章可循的內部運行環(huán)境。

2、加大對非訴訟糾紛解決機制的宣傳力度。在傳統普法教育基礎之上，借助新媒介、運用新方式，強化非訴訟糾紛解決機制在自愿、平等、協商、互諒互讓方面的獨特優(yōu)勢，突出其成本低、效率高的顯著效果。

3、加強對各種非訴訟矛盾糾紛解決方式的個案指導、業(yè)務指導和監(jiān)督審查。法院要通過落實司法確認制度等方式增強調解、協議等非訴訟解決方式的約束力和執(zhí)行力，監(jiān)督并確保程序的合法性、公正性，推進制度化、規(guī)范化建設，提高工作能力水平和社會公信力。

4、積極發(fā)展與培育行政調解、行業(yè)協會等專業(yè)組織。勞動、環(huán)保、公安、市場監(jiān)督等相關政府職能部門要明確行政調解的范圍和內容，改進和優(yōu)化步驟，制定權利義務清單，通過行政指導、行政斡旋引導協商解決糾紛。同時要大力推動交通事故、醫(yī)療糾紛、房地產交易、保險索賠等第三方行業(yè)協會的發(fā)展建設，發(fā)揮中立性和專業(yè)化優(yōu)勢。

（四）加強聯動銜接配合，完善矛盾糾紛多元協同治理

1、重視組織領導和源頭預防機制建設。應將新時代矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制作為重點工作，加強組織機構建設，成立專門的工作領導小組。對已經建立起來的矛盾糾紛聯調委員會或聯席會議及其工作機制進行改進和完善，著力抓好預防分流，從源頭入手構建矛盾糾紛防控體系，包括：完善群眾利益訴求表達機制，建立征求公眾意見情況公開公示制度;全面、準確地掌握社會矛盾糾紛的發(fā)展動向，及時匯總梳理、分析預測并作出快速處置反應;建立基層矛盾糾紛排查調處聯動機制，例如宜昌市推行的矛盾糾紛村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（市區(qū)）、市四級聯動每日排查研判制度、市縣兩級每月排查調處協調會議制度、重大復雜矛盾糾紛銷號制度等。

2、發(fā)揮綜治部門組織協調、督導檢查和考核評估職能。重視和推動綜合性指揮平臺的發(fā)展建設，分類明確諸如人社、衛(wèi)計、國土、農業(yè)、工商、教育、民政、住建、移民、環(huán)保、婦聯和金融等部門，在矛盾糾紛預防調處化解工作中的職責定位、具體負責人、調處化解時限等內容。完善矛盾糾紛聯動化解工作信息管理系統，通過開展流程再造，以及日常監(jiān)管和全過程監(jiān)督，適時提醒、督辦、協調各部門開展工作，并將其矛盾糾紛預防調處化解情況與綜治考核、目標管理相掛鉤。

3、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛預防調處化解機制。首先，健全規(guī)范并推動落實矛盾糾紛告知引導制度與移交委托制度，在尊重當事人自愿選擇的基礎上，將分別適合運用訴訟與非訴訟的矛盾糾紛分離出來，合理分流基層社會矛盾糾紛。其次，在繼續(xù)加強“三調聯動”工作機制的基礎上，建立訴調、警調、行調、訪調、援調“五調聯動”機制，使人民調解員與法官、公安民警、行政機關工作人員、律師等密切配合，形成化解矛盾糾紛的整體合力，實現矛盾糾紛應調盡調。再次，借力科技手段，建立“線上+線下”矛盾化解機制。在推進案件分流、在線調解、訴調對接、訪調對接的過程中，將人工智能、大數據、云計算等技術引入其中，增強基層矛盾糾紛化解工作的連續(xù)性、針對性、有效性，提升信息化、智能化水平。

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作者簡介：

李方芳（1980-）女，中共宜昌市委黨校副教授，研究方向憲法學、民商法。

（中共宜昌市委黨校? ?湖北? 宜昌? 443009）