PPP模式中公共部門與社會資本的風險分配博弈
——以對交通基礎設施投資為例

(廣西大學 廣西 南寧 530001)

一、引言

PPP模式指的是公共部門與社會資本通過合作的模式來提供傳統上是由公共部門提供的商品和服務。這樣的模式根源于西方國家政府于20世紀80年代新公共管理運動中提出的“去國有化”、“私有化”等相關概念的提出。PPP模式所帶來的影響之一就是提供了政府和社會資本分擔和分配投資帶來的風險的可能。

PPP模式中如何對風險和收益進行分擔和分配，在我們審視諸如公共交通的基礎設施投資時就顯得尤為重要。對于基礎設施的投資本質上是資本密集型的投資項目，這意味著這樣的項目往往需要大量的沉沒投資(由過去決策決定的并不可改變無法收回的投資)，并且其回收期長，有可能達到30年之久。大量的沉沒投資會使交通基礎設施投資在其他地方的轉移和重新分配變得十分地麻煩。即使真正操作起來了，在操作過程中產生的交易成本也是高昂的。

然而，在過去十年中，公私部門在交通基礎設施中的投資伙伴關系無論在發達國家和發展中國家的都已經司空見慣。發達國家中，歐洲投資銀行(EIB)在馬斯特里赫特標準(Maastricht criteria)的基礎上，支持了100多個PPP項目的開發，涵蓋了多項對交通基礎設施的投資。在大多數歐盟國家所簽署的貸款總額已經超過了150億歐元。當我們觀察發展中國家時，也有類似的情況。從1990年到2001年，世界銀行在發展中國家實施了近2500個私營基礎設施項目，其中662個是運輸項目，投資額為1350億美元。政府對交通基礎設施的投資，在引入社會資本之后，相關的責任分配也進行了改變。正因為如此，過去由政府掌控的決策過程受到了一定的影響。由此可知，與投資有關的風險承擔著至關重要的作用及影響力。

有很多例子可以證明，風險的分配對交通基礎設施投資有著顯著影響的。例如，政府可以通過專門的規定來加強和抑制某種交通服務的需求從而對社會資本方造成機器明顯地影響。泰國曼谷對擁堵收取收費的例子就可以說明。泰國政府在與曼谷高速公路有限公司(BECL)簽訂12英里六車道收費公路合同。在對擁堵收取收費的情況下，BECL在政治游說和公眾不滿的壓力下，要求政府延遲開放私人道路以解決爭端。但是這個要求被否定了，在調整后的收費制度下開通了收費公路。政府這項決議對民眾的交通服務需求產生了消極的作用，從而造成了社會資本方的破產。

本文的目的是考察PPP模式在交通基礎設施領域中，政府與社會資本之間風險分配的過程。那該如對風險分配過程進行考察呢？本文的做法是對政府與社會資本方討價還價的過程進行考察。這個過程是用最終報價博弈模擬的。這里的想法是通過一個博弈框架來分析政府與社會資本方在風險分配中遇到矛盾時做出的行為結果。政府與社會資本方在博弈中將達成某種均衡狀態，即降低不良結果概率的均衡結果。

二、運用的理論工具

在此，本文想首先對博弈論做一個簡單的闡明，并簡單論證其對在PPP模式交通基礎設施領域中政府與社會資本之間風險分配的博弈進行分析的可行性。

博弈論又被稱為對策論(Game Theory)，既是現代數學的一個新分支，也是運籌學的一個重要學科。博弈論主要研究公式化了的激勵結構間的相互作用，是研究具有斗爭或競爭性質現象的數學理論和方法。博弈論考慮游戲中的個體的預測行為和實際行為，并研究它們的優化策略。生物學家使用博弈理論來理解和預測進化論的某些結果。博弈論已經成為經濟學的標準分析工具之一。在金融學、證券學、生物學、經濟學、國際關系、計算機科學、政治學、軍事戰略和其他很多學科都有廣泛的應用。隨著博弈論影響的擴大，其應用范圍隨之擴大，博弈論以“理性經紀人”假設為基礎，認為人們是在一定條件的約束下追求自身利益最大化，同時存在著利益沖突，行為相互作用的非合作博弈。隨行政過程中許多問題的凸顯，筆者認為可嘗試在博弈論的視角下審視行政主體與行政相對人之間的相互關系。而使用博弈論是要有一定前提的：

1.參與者是理性的，以追求個人效用最大化為目的。行政合法性與合理性的參與者是以政府相關部門為代表的行政主體和以市場經營者和消費者為代表的行政相對人。兩者皆為追求效用最大化為目的。

2.博弈的參與者至少是兩個人。

3.信息是可以通過觀察而獲得的。行政主體與行政相對人之間博弈的信息都是透明公開的。

由上可知，在博弈論的視角下探交通基礎設施領域中政府與社會資本之間風險分配的博弈進行分析是可行的。

三、交通基礎設施領域運用PPP模式的風險

《歐盟PPP模式指南”》中寫道，“從項目的時間，成本或質量方面對項目的順利完成造成影響的任何因素和事件，可被定義為風險(risk can be defined as any factor,event or influence that threatens the successful completion of a project in terms of time,costs or quality)”。項目中政府與社會資本之間的風險判定遵循兩個主要的判別標準：

1，最能夠影響和控制風險應該是承擔風險的一方。

2，風險應該由能夠以最低成本承擔風險的一方承擔。

這兩個標準雖然非常合理，但在風險分配方面往往有不同的結果。通過考慮這兩個標準，我們可能無法選擇合理的風險分配方式; 換句話說，風險發生的一方和誰能最好地控制風險的一方，可能無法以最有效的方式和最低的成本來控制風險。另外，社會資本方受政府的干預當然需要政府思維和操作的徹底改變; 因此，政府方有人已經注意到更具靈活性的辦法，那就是與社會資本達成的談判協議和伙伴關系留下了嚴格的政府規則和程序框架。

因此，政府與社會資本之間的基礎設施項目風險分配是一項不確定的任務; 確定風險及其正確分配是非常復雜的。在PPP合同中，風險分配被認為是建立合作伙伴之間金融平衡的一種方式，因此風險分配不足可能會增加投資成本。如果由于風險分配不準確導致效率低下和成本上升。這往往需要重新談判，必須在政府和社會資本之間商定新的風險分配。PPP合同的重新談判可能是一個漫長而昂貴的過程，雙方的機會主義行為會阻礙投資的效率從而產生一定的沉沒成本和交易成本。

筆者認為PPP在交通基礎設施投資中由以下四個主要風險領域：

1.技術風險。技術風險包括施工中產生的成本風險，如成本超支或竣工延誤，以及設計招標規范或承包商設計過程中因誤差產生的風險。例如，交通基礎設施的投資成本比預測成本平均高出28%。

2.對于項目購買力的評價也可能會遇到由于市場的不確定性而產生的商業風險，如交通需求的變化。需求預測往往與實際情況相差20-30%，因此高估運輸需求在交通基礎設施中扮演重要的角色，因為作為一個龐大的，不可分割的和不動的投資(沉沒投資)，運輸基礎設施不能靈活地適應不可預見的需求情景。

3.再有就是由于政府行為而產生的政治風險和監管風險，影響了社會資本方的盈利能力。這些措施可能包括終止特許權的行為，強加給投資者使其投資價值嚴重降低的稅收或法規，限制特許權協議中規定的收取或提高關稅的能力，以及排除合理糾紛的合理方式。政府更迭也可能帶來風險，因為政府的優先事項和目標不一致可能會導致社會資本方的損失。

4.經濟和金融風險源于經濟增長，通貨膨脹率，貨幣兌換率和匯率的不確定性。就如上文所提到的一樣，基礎設施的投資本質上是資本密集型的投資項目，這意味著這樣的項目往往需要大量的沉沒投資(由過去決策決定的并不可改變無法收回的投資)，并且其回收期長，有可能達到30年之久。因此，由于經濟增長伴隨的通貨膨脹率、貨幣兌換率以及匯率的不確定性將對社會資本方產生不可小視的風險。

四、所運用的博弈論分析模型

“智豬博弈”由約翰·納什，1950年提出。實際上小豬選擇等待，讓大豬去按控制按鈕，而自己選擇“坐船”(或稱為搭便車)的原因很簡單：在大豬選擇行動的前提下，小豬選擇等待的話，在大豬返回食槽之前，小豬可得到4個單位的純收益，大豬到達之后只能得到剩下的6個單位，實得4個單位；而小豬和大豬同時行動的話，則它們同時到達食槽，分別得到1個單位和5個單位的純收益；在大豬選擇等待的前提下，小豬如果行動的話，小豬在返回到達食槽之前，大豬已吃了9個單位，小豬只能吃到剩下的1個單位，則小豬的收入將不抵成本，純收益為-1單位，如果大豬也選擇等待的話，那么小豬的收益為零，成本也為零，總之，等待還是要優于行動。博弈結果見圖1。

圖1

筆者認為可以借助此模型對政府與社會資本在交通基礎設施領域的合作中風險的博弈進行分析。社會資本方之于政府就如同小豬之于大豬。博弈結果見圖2.

圖2

由上圖可知，當對于風險的分配政府如有意愿承擔更多，政府與社會資本方獲得的效益總和是最大的。但當兩者都愿意承擔風險時，由于社會資本方自身抗風險能力不能得到保障，則兩者在大多數情況下的總收益無法達到最大化的。而當風險分配中社會資本承擔的份額越大，對其產生的效益則有可能是消極的，這往往會打擊社會資本在PPP模式中的積極性。

五、總結：

政府與社會資本方合作進行交通基礎設施投資時的風險分配是一項繁瑣的工作，因為經常會受到機會主義行為的影響。本文的目的是分析PPP在交通基礎設施投資時的風險分配。通過智豬博弈模型，本文研究了不同的風險分配情況產生的不同效益。在模型中，政府和社會資本都爭取達成最合理的風險分配方案。這里所使用的模型的創新是，兩者達成共同效益最大化的可能性是基于政府愿意給予社會資本方的風險保證水平。綜上所述，筆者提出以下幾點建議。

(一)有機梳理各治理主體間的權責配置和相互關系

網絡化治理要求多元主體以平等、互信為基礎構建合作伙伴關系，各治理主體之間結構和功能明確。在PPP等網絡化治理實踐中，要梳理政府和社會、市場之間的關系，也要理順政府各主要負責部門之間的關系，形成良好的治理網絡。一方面，加快推進形成頂層管理架構合作機制，明確財政部門和發改部門職責分工，發揮發改部門在項目審批、立項等方面的專業優勢，并實現財政在PPP項目全生命周期管理中的監督管理與防控風險的價值。另一方面，把握長期合作關系伙伴的內涵，推動政府身份由“經營者”向“管理者”轉變，通過平等合作、相互協調、分享資源、共同管理來實現各自的利益訴求和共同的公共價值目標。

(二)高質量規范化發展PPP模式

國際經驗和均表明，PPP為代表的網絡化治理將政府部門所追求的公平目標和社會(私營)部門所追求的效率目標，通過風險分擔和利益共享機制有效地結合起來，能更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用。但不容忽視的是，部分PPP項目魚目混珠、良莠不齊，在一定程度上出現了“劣幣驅除良幣”的情況。2017年PPP領域密集出臺相關政策，特別是從基本制度、操作方式、重點行業選擇這三個方面，推動全面規范和發展，表明在“五位一體”制度體系基本建立和金融監管體系不斷改革完善的背景下，PPP由高增速階段轉向高質量發展階段，這與我國經濟發展階段是一致的。在高質量發展階段，應踐行網絡化治理的內涵要求，全面規范發展PPP。

(三)加大放管服力度

政府在網絡化治理中不再是單一治理主體，而是通過與市場、社會之間的良性互動實現社會資源優化配置，進而實現“管理型政府”向“服務型政府”，再到“商業合作伙伴型政府”的轉型之路。這就要求政府職能更多轉向社會管理和和社會發展服務領域，加大簡政放權力度，為社會資本投資提供暢通渠道。具體到城市建設中，政府深化放管服需要加強的方面有：作為提供者，將公共產品“生產者”角色讓渡給私營部門，將重點轉向為私營部門提供信息服務、金融服務等多種服務，同時放寬市場準入門檻，允許所有符合資質條件的市場主體充分展開公平競爭；作為規則制定者，政府要加大對現行法律法規的完善，特別是加快出臺PPP條例，并完善規范的公用事業市場準入制度；作為管理者，政府要嚴格將管制職能和經營職能分離，并制定完善以有效競爭為導向的政府管制監督策略。

(四)優化風險分配機制

以PPP等網絡化治理中，合理的風險分配是確保項目順利實施的關鍵。要高度重視和優化風險分配機制，主要做到幾個方面：一是搭建科學合理的風險分配框架，遵循PPP風險分配原則，并推動形成統一的風險分配政策體系。二是深入研究PPP風險估值方法，對風險進行定量描述和成本估算，做出最具成本效益的決策，避免使地方政府陷入財政困境。三是積極探索風險擔保等分配工具，以少量資金撬動了大量社會資本，提高PPP項目風險分配的效率。

談判中的政府和社會資本方之一可以策略性地采取行動，以便由第三方評估機構進行選擇，以便在給定的擔保水平下，如果發生與風險相關的事件，則策略性行為的一方將實現利潤。我們可以得出這樣的結論：如果擔保的價值高于與擔保所涵蓋的風險有關的財務損失(大多數是政府愿意承擔更多的風險分配的行為結果)，則為了減少潛在的道德風險問題的影響，并且特別建議采用和解而不是仲裁協議。