發展與安全并進 推動超大城市治理現代化

孫建平

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。衣食住行、教育就業、醫療養老、文化體育、生活環境、社會秩序等方面都體現著城市管理水平和服務質量。習近平總書記曾強調，要加強城市運行管理，增強安全風險意識，加強源頭治理。為此，成都市委在《中共成都市委關于貫徹落實黨的十九屆四中全會精神建立完善全面體現新發展理念的城市現代治理體系的決定》中強調，要建立完善社會治理制度體系，保持社會穩定維護城市安全，要健全城市風險防控體系。本文將探討為何將維護城市安全作為一項制度的內在邏輯。

安全：城市高質量發展的前提和底線

黨的十九大指出，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”。這反映了新時代人民對于美好生活的內涵關切和品質追求，不止于單單依靠發展所帶來的物質水平提升和硬件環境優化。其中，“安全”作為要素指標之一，與“民主、法治、公平、正義、環境”一起，共同構成美好生活的必要保障。

安全是最基礎、最重要的公共產品，也是新時代高質量發展的前提。發展決不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線。統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是黨治國理政的一個重大原則。堅持總體國家安全觀的內在要求是兼顧辦好發展和安全兩件大事，維護安全穩定的大局必須堅持立足于防，又有效處置風險。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央改變災難推動型的治理模式，主動防范化解重大風險，自覺扛起保民平安、為民造福的政治責任，這既是十八大以來我國取得改革開放和社會主義現代化建設的歷史性成就的重要組成部分，又是關鍵保障。

城市是經濟社會發展的主要載體和動力。2019年，我國城鎮化水平超過60%，這標志著我國基本實現城鎮化，邁入城市社會。城市經濟作為GDP的主要貢獻者，主要城市群的GDP總額占到全國的80%以上。相關研究預計，到2030年，我國城市化率將升至75%，增加2.2億“新市民”;我國5大超級都市圈的平均規模將達到1.2億人、城際通勤鐵路里程較目前增長8.5倍。

2019年11月，習近平總書記在上海考察時指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。城市治理作為一項系統工程，各個細分領域的資源力量配置和體制機制創新考驗智慧;這其中，安全是衡量城市治理水平和發展質量的一條基準線。

踐行共享發展理念，使人民群眾更有安全感

新發展理念是由創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念構成的有機統一體系。共享是發展的歸宿，踐行共享發展的理念，本質是堅持以人民為中心的發展思想。發展的最終落腳點是人民，最終關懷是人民生活的不斷改善。共享理念堅持發展的成果由人民共同享有、惠及全體人民，這是中國特色社會主義制度的本質要求，也是黨永葆執政之基的核心所在。

在發展的不平衡不充分問題當中，也包含著對于更多安全感的需求。德國社會學家烏爾里希·貝克曾表示，隨著工業社會的高度發展，人們對于風險威脅的焦慮感、恐懼感愈發加深、蔓延，其關注和擔憂從“我餓”轉向“我怕”。風險既存在于傳統的工業生產、建設工程、交通運輸等領域，又包含了新興的如新技術、新模式、新業態等引發的不確定性，無人能置身事外。

城市化的過程也是風險累積的過程。我國用幾十年時間，走過了西方發達國家近兩百年的城市化進程。高速度建設、高負荷使用、輕維護保養等客觀現實，再加上人口大量流動、產業高度集聚、建筑設施高度密集，使得許多過去單一的“城市問題”演變成為交織的“城市風險”。在城市這樣一個巨大、復雜的運行系統中，各類風險耦合形成鏈式效應，使得單純的事后應急已經越來越“不夠用”了，必須關口前移，從風險管理階段出發切實防范城市風險，營造安全有序的發展環境。

2019年11月，習近平總書記在主持中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行的第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命;要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。這為我們從風險管理角度思考城市安全發展，推動城市治理體系和治理能力現代化提供了根本遵循。人民群眾對城市安全的感受和信心，既來自于微觀層面關乎民生的各項事務的精細化管理和風險防范，又來源于宏觀層面對于體制機制的頂層設計和謀篇布局。

成都貫徹新發展理念的建設思路和實踐為城市治理現代化提供諸多有益啟發

2019年12月27日，成都市委十三屆六次全會審議通過了《中共成都市委關于貫徹落實黨的十九屆四中全會精神建立完善全面體現新發展理念的城市現代治理體系的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》高度凝練地總結了成都三年來在建設全面體現新發展理念的城市現代治理體系中積累的有益實踐，確立了“三步走”的總體目標，并通過前瞻性、系統性的制度架構設計，形成了對超大城市現代化治理體系建設具有諸多啟發意義的藍圖。從城市安全發展、風險防范的角度來看，《決定》主要有以下重要特點：

第一，亮出“宜居”作為鮮明標簽，“讓生活城市成為城市發展的核心競爭力”。以宜居、生活為核心導向的城市建設發展思路，直截了當地體現了以人民為中心的發展指導思想，直接反映了成都堅定貫徹落實新發展理念和高質量發展要求，提升城市內涵和品質的發展決心和信心;同時，這也是成都在已有基礎上進一步強化城市自身優勢的科學決策。

第二，圍繞“東進、南拓、西控、北改、中優”健全主體功能區差異化發展格局和產業空間布局，是因地制宜統籌發展和安全、從源頭進行風險治理的重要體現。通過立足各區域實際，結合約束條件和潛力評估，明確其合理定位，促進各類要素合理流動和高效集聚，提高承載能力，為城市未來的健康可持續發展鋪設了堅固基石。

第三，《決定》中的一個重要方面，就是“建立完善社會治理制度體系，保持社會穩定維護城市安全”。城鄉基層治理是四川省落實黨的十九屆四中全會精神的具體實踐，對于提升基層治理效能的城市治理共性難題，成都的《決定》提出了“構建黨委領導雙線融合的社會治理機制”的新思路。通過把黨的領導一以貫之地落實到社會綜合治理的各個方面和基層風險防控的各個載體當中，做好資源、制度等的銜接、協調和統籌，將推動基層治理躍升到基礎更牢、服務更好、功能更優、活力更強的新臺階，形成建設安全發展示范城市的強大助力。

對成都的建議：從源頭、從社區夯實城市安全發展基礎

全面把握并科學防范城市安全風險，可從城市運行全生命周期的視角進行思考：在城市規劃階段，應統籌好環境、功能、形態，避免風險的肇始;在城市建設階段，注重質量、安全、進度協調，降低風險形成;在城市運行階段，時刻保持警惕，風險無處不在，避免風險的隱匿;在城市保障階段，強調系統性，防止“木桶效應”，遏止風險的演變。其中，城市規劃在城市防災減災、安全發展中具有戰略引領和導向作用，規劃階段是風險治理的源頭。在開展城市規劃設計時，首先是順應本地的自然和人文地理實際，尊重底線約束，結合區位、環境、承載力、產業適宜性等做長遠打算，注重空間規劃和產業布局的可持續性。其次是把風險評估列入總體規劃，同時加強公共安全規劃與總體規劃的銜接，提升契合度。最后，始終保持一張藍圖繪到底的定力，切實維護規劃的剛性、嚴肅性，對于方向明確的規劃事項認真扎實予以推進實施。

社區作為城市的子系統，是城市治理的基本單元，是治理重心下移的落腳點。基層一線最能發現風險隱患、最能找到管理漏洞、最能知曉薄弱環節。社區是各類危險源的萌發地、各類災害事故的承載體，因此也就成為防范城市風險的“前沿陣地”。基層安則全局安，社區風險管理和應急能力的強弱，是衡量城市應急管理體系成熟度和安全發展水平的重要標準。通過實施參與式社區風險評估，由技術專家和社區居民共同繪制社區風險地圖并增進風險溝通，能夠不斷降低信息不對稱，提升居民的風險意識。根據風險評估成果，結合社區現有的管理體系和流程制定風險精細化管理手冊，可進一步為風險防范工作提供具體操作指南。同時，借助移動互聯網、大數據、人工智能等新技術，融合基層安全生產現有業務、流程和網格化管理體系，搭建社區運行預警和綜合管理平臺，并完善居民對于風險進行自查自報的動態登記工具或模塊，不斷拓展風險信息源，進行滾動排查，能夠有力推動社區各類風險辨識、發現并受控。

城市社會治理從國家自上而下的一元管理向多元社會主體共建共治共享轉變，是我國社會治理體系和治理能力現代化的重要實踐成果，并且正處于積極探索和進一步優化的過程當中。充分發揮多元主體各自的優勢，激發共治活力，在城市風險防范領域亦不例外;關鍵是依托何種機制調動各方參與形成合力的問題。保險機制的引入為推進多元共治提供了重要路徑。利用安全綜合險+風險主體自控+第三方技術服務，能夠運用社會力量和市場方式分擔各類風險、鎖定損失、強化風險管控。通過推行綜合保險的方式緩解政府資源投入的壓力，將分散的風險點、風險主體聚合覆蓋，做大市場規模，吸引保險機構介入。確保保險機構將一定比例的保費投入到風險預警、防控能力建設當中，從單純的事后理賠向事前風險防控延伸。同時，通過浮動費率機制引導風險主體提升風險防范意識，積極主動開展自控。最終形成通過市場運作促進多元共治防范風險的格局。

以上海為例。2018年1月，經過歷時五年多的籌備和醞釀，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》正式發布。規劃更加突出以人民為中心的價值導向，更加關注“人”的需求。同時，規劃嚴守土地、人口、環境、安全四條底線，力爭實現內涵發展和彈性適應，探索走出高密度超大城市可持續發展的道路。在基層治理領域，上海強化黨建引領促成合力，以融入、統籌為主要方針，在組織架構、功能劃分和運行機制上不斷探索，初步形成了條塊協同、上下聯動、一體推進的格局。在保險機制引入方面，上海探索了第三方監管平臺在交通運輸行業的應用，將保險業風險管理技術和資金引入城市交通運輸安全管理;通過先行試點，將建筑工程質量潛在缺陷保險的實施范圍逐步擴大到全市商品住宅和保障性住宅工程，不斷完善實施方案的操作性和可復制性;此外，通過巨災保險、社區綜合保險的試驗摸索，有效地將專業風控服務和技術引入社區風險評估、管控和應急文化宣貫等過程當中。