高校規章制度法治化建設研究

馬啟華 鄒丹

摘 要：依法治校的重中之重是制度建設，以大學章程為核心的高校規章制度，是現代大學制度的基石，是依法治校的制度保障。當前，我國高校正在依法治校的實踐中逐步完善制度建設，但就目前來看，高校規章制度法治化建設方面仍存在問題。應從規章制度的體系建構、制定、實施、監督等動態過程的各個環節加強建設，從而推動大學治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：高校;規章制度;法治化

高校規章制度的內涵

關于高校規章制度的定義，依據學界現有的研究成果[1][2][3]，可以歸納出高校規章制度的三個特性。一是高校規章制度的目的是為了順利實現國家的高等教育和學校的辦學。二是在規章制度制定上，高校是主體，實際操作中可以交由學校內部門承擔，但需經過一定程序，且最終要以學校黨委或行政名義發布。三是在效力上，高校規章制度在全校范圍內具有普遍約束力。

筆者認為，高校的規章制度是由法律法規授權，基于高校作為民事法人主體和行政法中法律法規授權的組織雙重主體身份制定的，為了順利實現國家的高等教育和學校的辦學目標，在全校范圍內具有普遍約束力的規范性文件的總稱。

高校規章制度建設存在的問題

第一，規章制度體系不完善，尚未形成多層次、全方位的制度體系。主要體現在：一是對于大學章程的重視程度不夠，大學章程是明確高校辦學自主權與規范學校內部管理體制的“學校憲章”，目前高校都已制定了章程并通過教育部核準，但作為學校開展各項活動的綱領性文件，各高校章程內容雷同，缺少自身特色;章程的規定過于原則性，缺乏可操性。二是對一些原則性的規定，沒有制定出具體的實施細則或辦法，使得這些規定無法真正落實。三是重復或交叉制定規章制度，由于學校管理部門眾多，每個部門會在自己職權管理范圍內制定規章制度，這往往造成各部門針對同一個問題制定了不同的規章制度，或是相同部門先后頒布的規章制度內容不一致。

第二，規章制度的制定程序不規范。作為高校內部治理的“法”，高校規章制度的制定往往僅由業務部門自己進行起草，對規章制度進行有限范圍內的討論和修改后，上交至學校領導或者會議進行審議批準，然后實施。規章制度制定過程中沒有立項論證環節，也缺乏必要性與可行性審查，征求意見大多淪為形式，實施前公示制度未普遍建立，對于規章制度的后期修訂或者廢止的問題也沒有具體的規定。

第三，規章制度的內容有待規范。高校規章制度的內容要以法律、法規為依據。高校在一定程度上行使著行政管理的職權，尤其是在學生學籍管理、學位頒發等方面屬于特殊的行政管理行為，應該受法律優先原則的約束。[4]部分高校存在越權制定規章制度，侵犯學生或教師的合法權利，如對違反校規校紀的學生進行經濟處罰等。

第四，規章制度的執行落實不力。在實施規章制度時，一些高校忽視了程序正當，不能給予師生充分的申辯權、申訴權，缺乏對權利人的救濟機制，導致學校的管理行為或決定不合法。規章制度缺少執行監督機制，常常出現某部門既是規章制度的制定者，也是規章制度的執行者，同時還是規章制度執行的監督者的情形。

完善高校規章制度建設的實施路徑

第一，進一步深化對規章制度建設重要性的認識。提高思想認識是全面推進依法治教的第一項任務。[5]高校應把依法治校作為辦學基本理念，把法治作為管理基本方式，提高運用法治思維和法治方式推動學校改革發展、化解矛盾、維護穩定的能力，運用健全有效的規章制度規范各類關系，維護學校良好秩序，激發師生的積極性和創造性，提高管理效率，促進學校發展。

第二，完善規章制度體系建設。 《關于進一步加強高等學校法治工作的意見（征求意見稿）》指出，要加快健全以章程為核心的校內規則制度體系，推動形成以章程為核心，基礎制度、重要規范性文件、執行性文件等相匹配的，規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校制度體系。具體來說，高校的章程處于規章制度體系的第一位階;高校對于黨委、行政、學術權力的劃分以及教代會等群團組織制度屬于高校規章制度體系的基礎制度，處于第二位階;高校在黨委、行政、學術、服務保障方面的基本制度屬于高校規章制度體系的重要規范性文件，處于第三位階;執行性文件是基于高校黨委、行政、學術、服務保障方面的基本制度而制定的文件，處于第四位階。實踐中，后兩類的規章制度數量上要遠多于前兩類，但就效力而言，高校章程作為學校根本大法，其他任何規章制度均不能與之相抵觸，每一類規章制度都不能與上一位階的規章制度相抵觸。

第三，健全規章制度的制定、發布機制，明確規章制度起草、審查、發布的程序。規章制度起草部門應當對其進行必要性和可行性論證，學校也應按期編制計劃。為了充分發揚民主，起草部門還應通過書面征求意見或開座談會、論證會等形式聽取其他部門、教職工和學生的意見。規章制度的起草和審查應當分離，校內重要規章制度發布前要進行合法性審查。對于上位法有明確規定的相關事項，高校規章制度應當符合上位法的相關規定要求，不得與上位法直接或間接抵觸;對于上位法無明確規定的相關事項，高校應當慎重處理，在明確有上位法授權依據的情況下方可加以具體規定。除了合法性審查，還應當注意審查是否與學校現行規章制度相沖突，文字、格式是否規范等，只有通過審查的規章制度草案方可提交有關會議審議。經審議通過的規章制度應以學校名義發文，在全校范圍內公布并予以實施。

第四，加強規章制度管理。高校規章制度要從文本走向實踐效用。一是要公開、透明、持久，應當賦予教職工和學生查閱、復制或摘抄的權利，師生得以知曉內容。二是應建立校內規章制度定期清理機制，對各類規章制度進行及時修訂和清理。三是注重程序正當，高校應當遵循程序正義和實體正義相統一的原則，妥善處理師生違規違紀案件，依法保障師生的知情權、陳述權、申辯權、申訴權等各項法定權利，最大程度地保證處理結果的公平正義。四是建立規章制度解釋和實施監督制度，對執行中出現歧義或者需要進一步明確的問題，由制定部門及時予以解釋。同時，還應加強對規章制度實施情況的監督，保證規章制度能夠得到嚴格實施。

參考文獻：

[1]李功強，孫宏芳.高校規章制度：問題、分析與建議[J].清華大學教育研究，2005（5）：59-62，73.

[2]陳舉欣.高校規章制度法制化建設問題研究[D].濟南：山東大學，2013.

[3]郭志恒，安曉東.高校規章制度建設問題與對策[J].中國冶金教育，2018（3）：99-101，104.

[4]申素平，郝盼盼.高校開除學籍處分規定的合法性與合理性審視—基于8所“985”大學校規的分析[J].北京大學教育評論，2017，15（2）：53-62，188.

[5]陳寶生.全面推進依法治教為加快教育現代化、建設教育強國提供堅實保障—在全國教育法治工作會議上的講話[N].中國教育報，2018-12-25（1）.

（作者單位：北京郵電大學黨委辦公室、校長辦公室）

[責任編輯：苑聰雯]