產業精準扶貧中的財稅政策探究

唐霏

摘 ?要：產業精準扶貧作為當前扶貧的主要手段，財稅政策在其中起著較為重要的作用。扶貧進程中，財稅政策存在零散分散、精準度不高、激勵不足等問題，未能與精準扶貧理念有機契合。必須全面提升財稅政策的針對性和動員力，助力精準扶貧。

關鍵詞：精準扶貧 ?產業 ?財稅政策

一、引言

2014年我國精準扶貧戰略實施以來，貧困人口大幅減少，從2014年底的7017萬人減少到2018年底的1660萬人，貧困發生率降至1.7%。當前，脫貧攻堅進入決勝期，需要解決深度貧困、返貧等扶貧難點問題，產業扶貧越來越受到重視。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是進行產業精準扶貧的重要手段。現階段貧困地區扶貧產業已取得積極進展，但總體上還處于探索起步階段，必須加大財政幫扶力度。產業精準扶貧中，有哪些財稅激勵政策？財稅政策實施效果如何？財稅政策是“大水漫灌”還是“精準滴灌”，是否實現精準？財稅政策對貧困地區產業發展影響幾何？本文通過探討上述問題，找到財稅政策精準扶貧的最佳方法，為打贏“脫貧攻堅戰”助力。

二、財稅政策與精準扶貧：從理論到實踐

（一）財稅政策促進貧困治理的理論解析

財政資金投入拉動貧困地區經濟增長。發展經濟學認為，資金的稀缺是導致貧困的根本原因。由于資金的增量不足，會產生貧困的惡性循環（Nurkse，1953），陷入低水平均衡陷阱（P.R.Nelson，1956），循環累積因果論下貧富差距更加拉大（K.G.Myrdal，1957）。通過大規模資金投入，能打破貧困地區的惡性循環，走出低水平均衡陷阱。但是，在貧困地區投資風險巨大，民間資本通常不愿涉足，必須由政府介入。

財稅政策引導社會資源向貧困地區聚集。社會主義市場經濟體制下，市場在資源配置中起決定性作用，產業的發展離不開社會主體的參與。薩繆爾森的財政理論認為，財稅政策具有資源配置職能。通過稅收優惠等一系列安排，降低市場主體的交易成本，激勵市場主體投入到產業扶貧中去。社會力量的注入，為貧困地區帶來資金的同時也帶來先進的理念，使貧困地區的產業發展更具活力，實現根本脫貧。

財稅政策實現貧困人口增收。在公平和效率的選擇中，市場是偏重于效率的，這也正是市場分配機制的激勵功能所在。市場本身不會使經濟增長利益向窮人傾斜，進而導致收入分配差距擴大，市場失靈。政府的介入會緩解這一現象，通過財稅政策“劫富濟貧”，緩解社會分配不公。根據福利經濟學理論，經濟穩定增長前提下的收入分配調節，能提高貧困群體的收入份額，增進社會福利，實現帕累托最優。

（二）財稅政策促進貧困治理的實踐探索

財政專項資金。在貧困地區資金積累不足的情況下，財政扶貧資金是財稅扶貧政策的重要支撐。2016-2019年，中央財政累計安排專項扶貧資金3843.8億元，年均增長28.6%。此筆資金通過因素法測算直接下達到縣，各地可根據實際情況培育特色產業、改善基礎設施、增強貧困人口自我發展能力和抗風險能力，因地制宜、因戶施策確定中央財政專項扶貧資金使用范圍。

政府采購。產業扶貧需要消費扶貧的支撐，為了幫助貧困地區產業發展，我國政府采購向貧困地區農產品傾斜。2019年6月，出臺了《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》（財庫〔2019〕27號），8月出臺了《政府采購貧困地區農副產品實施方案》（財庫[2019]41號），鼓勵采用優先采購、預留采購份額的方式采購貧困地區農副產品。

稅收優惠。助力脫貧的稅收優惠政策有很多，散見于各項稅收法律法規文件中，歸納來看，主要從完善基礎設施、加大產業扶貧、鼓勵創業就業、發展普惠金融、促進區域協調、鼓勵慈善捐贈六大方面進行幫扶，主要措施為稅負的減免。

三、產業精準扶貧中財稅政策效果評價

（一）預算軟約束導致扶貧資金使用效率不高

貧困地區地方財政困難，很難從自身財政收入中籌集資金用于扶貧支出，上級資金撥付的金額和使用效果直接影響到扶貧效果。近兩年，為了加快扶貧資金使用速度，資金被直接下達到縣，一定程度上解決了審批流程長、耗時長久的難題，也避免了資金下達過程中的損耗，調動了基層扶貧的積極性。但是，在當前投入型預算下，財政預算類似于分錢工具，缺乏財政評審機制，沒有建立起完善的績效評價預算制度，評價扶貧效果的主要標準是貧困人口減少數量，對扶貧資金使用帶來的社會經濟效益未進行精準評估。

微觀來看，預算軟約束下的“零成本”使產業扶貧的經營者對產業發展狀況持漠視態度。在產業扶貧項目中，項目的廠房、設備、資金、技術大多由政府和其他幫扶單位無償提供，對于經營者而言，投入是零成本，在無成本約束的情況下，經營者對企業運營狀況漠不關心，因為無論最終經營結果如何，經營者已經獲得了隱性的盈利，也就是前期投入給企業的各項資源。經營者可將投入成本中的一部分轉化為利潤，通過分發給貧困戶的方法完成扶貧任務。至于扶貧項目能否持續經營下去，經營者并不關心?！傲愠杀尽钡念A算軟約束導致產業精準扶貧資金使用缺乏效率，具有天生弱性。

（二）稅收優惠缺乏針對性導致產業扶貧激勵不足

在產業精準扶貧領域，稅收優惠政策并不具備太強的針對性，大多政策并不是為精準扶貧量身定做，而是對現有優惠政策的梳理。國家稅務總局為支持精準扶貧，專門制作了《支持脫貧攻堅稅收優惠政策指引》，將現有針對扶貧工作的稅收優惠進行了總結，將其分為六大類。然而，這些政策都不具備系統性針對性支持產業精準扶貧的特點。

推動涉農產業發展的稅收優惠主要從促進農業生產流通、優化土地資源配置、支持新型農業經營主體發展等方面給予了相關優惠。由于農業屬于天然弱勢產業，周期長、風險大，世界各國為了保障農業發展均采取了優惠政策，本質而言，此類稅收優惠不是為了產業精準扶貧，而是為了農業長足發展。

推動普惠金融發展的稅收優惠主要通過鼓勵銀行等金融機構發放小額貸款的方式，給相關企業以支持。同樣，這項政策本身和產業精準扶貧關系不大，受益更大的群體是小微企業而非農戶，由于貧困地區農民思想觀念相對狹隘，對金融的認識度不高，金融方面的需求并不多，自然也就享受不到這類優惠的好處。

支持貧困地區基礎設施建設的稅收優惠，主要集中在農村電網維護、農田水利建設、農村住宅建設、農村飲用水工程，目的多是為了保障農村地區民生，雖然民生保障也是扶貧的一部分，但卻不能達到扶貧“造血”的目的。

激發貧困地區創業就業活力的優惠政策，政策瞄準的是小微企業和殘疾人創業，關聯的是“大眾創業萬眾創新”，不是產業精準扶貧。

促進“老少邊窮”地區加快發展的優惠政策屬于區域性優惠，政策發力點在特定區域，主要服務于西部大開發，此類區域雖有很多貧困人口，但側重點并非扶貧。例如，在支出少數民族地區發展的稅收優惠政策中，針對新疆喀什、霍爾果斯等特殊經濟開發區的優惠政策就和扶貧無關。

鼓勵社會力量加大扶貧捐贈的優惠政策，多數是企業所得稅和個人所得稅捐贈稅前扣除政策的重申，相關政策主要體現在“個人對農村義務教育捐贈允許全額扣除”以及“企業對目標脫貧地區扶貧捐贈支出準予全額扣除”兩個方面，并未將捐贈稅前扣除的稅收優惠擴展到全部貧困地區和所有行業。此外，捐贈本身雖然具有扶貧性質，但并不意味著所有捐贈都用在幫助消除貧困的問題上，在當前諸多企業個人通過設立慈善基金來避稅的趨勢愈演愈烈情況下，捐贈是否落了實處也存在疑問。

可見，當前稅收優惠政策沒有系統性針對產業精準扶貧，多數仍然處于“大水漫灌”階段，未能“對癥下藥”，精準性不足，沒有充分起到振興貧困地區經濟的作用。

（三）財政支出結構不合理導致缺乏脫貧長效機制

近年來，雖然財政扶貧資金逐年增加，規模不斷擴大，但財政支出主要集中在建設性支出和政府消費性支出方面，對扶貧對象更為關心的知識技能水平提高、生產救助、創收活動、市場營銷等方面的扶貧支出存在不足，未能促使貧困地區人才集聚、技術提高和投資環境改善，而這些恰恰是產業精準扶貧最核心的部分。產業精準扶貧項目和一般市場化運作項目不同，政府在項目建設和運營過程中發揮非常重要的作用。政府在考慮投資項目時，往往不會對當地資源稟賦、市場需求和貧困戶能力進行綜合分析，選擇最適合當地發展的扶貧項目，而是傾向于選擇那些容易出成績、見效快的項目?；A建設項目很容易投資泛濫，而有助于貧困地區長期發展的文化教育產業類投入則被忽略。財政支出結構不合理，導致扶貧人才、技術缺乏，產生主體性缺失問題，貧困人口、貧困戶在產業精準扶貧中處于被動的附屬低位，參與度較低，合作度不高，難以產生主人翁意識，不利于長效脫貧機制的確立。

（四）財稅政策未能打通連接消費端的渠道導致缺乏社會動員

產業精準扶貧戰略下，貧困地區產業的發展離不開社會對其產出產品和服務的需求，與產業扶貧相對應，消費扶貧必不可少。2019年1月，國務院辦公廳下發了《關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰的指導意見》（國辦發[2018]129號），正式對消費扶貧給予明確的政策支持。該意見雖在拓展銷售途徑、加強組織領導、完善利益機制、加大政策激勵、強化督促落實等保障舉措里點名財政部門需要承擔的職責。但是，意見并沒有對財稅政策如何幫助消費扶貧進行詳細規定，對財政部門的要求與其他部門融合在一處，較為籠統。當前，除了在政府采購領域有對貧困地區農產品傾斜的條款外，并沒有其他財稅政策支持消費扶貧。

四、產業精準扶貧財稅激勵政策的優化

（一）強化預算約束，精準使用資金

建立強化約束的預算績效管理體系，讓預算從“分錢工具”中走出來，變成“約束工具”，形成有目標、有監控、有評價、有反饋的預算績效管理機制。財政扶貧資金直接幫扶到戶，不得隨意擴大資金的適用范圍。完善績效評估體系，堅持貧困地區“有財政資金，就必須有財政評審”的原則，將績效評估制度覆蓋到預算編制、政府采購、國庫支付、資產移交等方方面面。同時，在財政資金分配中引入競爭機制，通過競爭方式促進績效的提高，使有限的財政扶貧資金真正用到推動貧困地區經濟發展，實現“造血”的“刀刃”上，做到精準分配。

（二）瞄準產業扶貧，優化稅收激勵

要實現稅收優惠政策瞄準產業扶貧，做到精準滴灌，必須使稅收政策與產業扶貧的特征相契合。根據前文分析，有關精準扶貧的稅收激勵措施普惠性政策多，針對性政策少，和產業扶貧的契合度不高，政策之間相互獨立，缺乏協同效應。為了瞄準產業扶貧，稅收激勵措施必須一方面瞄向產業主體，另一方面要瞄準扶貧對象。只有強化稅收優惠政策的產業和區域導向性，才能推動貧困地區特色產業的發展。具體可以從以下三點入手：首先，將針對殘疾人、失業人口等特殊群體的稅收優惠政策平移至建檔立卡的貧困戶身上，促進貧困人口就業創業。其次，減少諸如西部大開發這種區域性稅收優惠，著眼于精準性更強的點狀式區域稅收優惠，對在貧困地區興辦產業給予明確的優惠規定。再次，在構建貧困地區專項稅收扶貧政策時，對人才支農給予稅收優惠，并輔以研發加計扣除、設備加速折舊等優惠，引導資金、人才、技術向貧困地區流動，這是提升貧困地區“造血”能力的根本。

（三）改善支出結構，保障人才供給

扶貧先扶智，人是產業扶貧中最關鍵的因素，加大對“人”的財政支出力度，促進貧困地區人力資源集聚。一方面，增大扶貧資金向公共教育支出的傾斜力度，改善貧困地區辦學條件，提升基礎教育質量;另一方面，整合各方力量，開辟一條人才培養、引進、積累配置的“綠色通道”，吸引人才投身扶貧事業。

（四）鏈接消費扶貧，發起社會動員

針對當前消費扶貧集中于政府采購，社會參與度不高的問題，前期可通過財政資金補助的方式吸引社會對扶貧事業的關注。由于消費扶貧對消費者和貧困人口是一種雙贏，只要做好了前期引導，在汲水原理作用下就會形成一種社會氛圍，實現全社會對消費扶貧的參與。此外，科技的手段必不可少，利用“互聯網+”概念，推動貧困地區產業鏈改造升級，實現產出和消費的有效對接。

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（作者單位：廣東技術師范大學財經學院）

責任編輯：張捷