新型城鎮化與鄉村振興戰略協同推進研究

【摘要】雖然城鄉關系、城鄉差別問題長期存在，但是從本質上來說，城鎮和鄉村是相互依存、互相促進的，城鎮的發展離不開鄉村的繁榮和支撐，鄉村的振興也離不開城鎮的輻射和帶動。但是，受多種因素的影響，鄉村發展不充分成為當前我國最大的不充分，城鄉發展不平衡成為最大的不平衡。未來幾年，我國城鎮化和鄉村振興的任務同樣艱巨，科學認識協同推進新型城鎮化和鄉村振興已經成為當下必須考慮和解決的重大現實問題。

【關鍵詞】新型城鎮化;鄉村振興戰略;協同推進

當前，中國特色社會主義建設進入新時代，社會主要矛盾已經轉變為人民對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中，鄉村發展不充分是最大的不充分，城鄉失衡是最大的不平衡。基于這樣的國情，黨的十九大提出實施鄉村振興的重大戰略決策。按照諾瑟姆城鎮化發展階段理論，我國正處于30%～70%的城鎮化高速發展階段，城鎮化任務尚未完成，未來一段時期仍將處于城鎮化快速推進階段，如何正確認識和統籌推進新型城鎮化和鄉村振興戰略就顯得尤為重要。

一、科學認識新型城鎮化和鄉村振興戰略的關系

自從有了城市，就有了城鄉差別，城鄉關系是人類社會工業化進程中的歷史階段性產物。城鎮和鄉村本質上是唇齒相依、相互促進的關系，必須準確認識、科學把握二者之間的內在聯系和相互關系，從而為城鄉協同發展奠定理論基礎。

（一）鄉村繁榮振興形成新型城鎮化的重要基礎支撐

農業是國民經濟的基礎，農業的繁榮始終是工業化和城鎮化的關鍵所在。城鎮化最主要的表現特征就是農村大量的富余勞動力向城鎮轉移，實現農業轉移人口市民化是我國新型城鎮化的主要任務和基本要求。鄉村不僅是城鎮所需大量勞動力的重要來源，而且承擔著為城鎮居民提供基本的生活資料，為工業生產提供所需原材料的重任。如果沒有農業生產提供的大量農產品作為生活資料，城鎮人口就無法維持日常生活，工業生產也無法進行生產活動，城鄉居民的生活所需就難以得到滿足，生活水平將陷入低水平的循環。沒有鄉村的振興，城鎮化就失去了發展的基礎，就成為無源之水、無本之木。當前，鄉村如果不發展，農業人口轉移不出來，新型城鎮化質量就很難提高，進而勢必影響整個國民經濟的高質量發展。

（二）新型城鎮化健康發展是鄉村振興的重要動力來源

從生產力和生產關系的角度來看，小農經濟自給自足的生產模式是農業現代化和鄉村繁榮的主要障礙。城鎮化的大規模推進為農業產業結構的優化升級創造了條件，推動著傳統農業向現代農業轉變。一方面，只有通過大規模的城鎮化，才能吸納大量的農村富余勞動力進入城鎮，農業勞動人口才會越來越少，原來的小塊農田就可以通過各種形式集中起來進行規模化生產，農業的生產效率就可以得到提升，農業的現代化也能得到有效推進，鄉村的繁榮也才具備動力。另一方面，如火如荼的城鎮化和工業化進程，為國家和地方政府積累了大量的物力和財力，具備了對鄉村地區進行反哺的條件。此外，進入城鎮就業的農民可以將獲得的收入帶回鄉村，改善鄉村的生活條件和生產條件，進而影響鄉村生活方式的轉變。

（三）新型城鎮化與鄉村振興相輔相成、相互促進

無論是從城鎮化理論上，還是從各國城鎮化發展實踐上都可以看出，城鎮化和鄉村振興始終是不可分割、相輔相成的，統一于經濟社會發展的歷史進程中。從工業化、城鎮化和農業現代化的關系來看，城鎮化與工業化相伴而生，城鎮化是工業化的重要承載，而工業化反過來又為農業轉移人口提供就業崗位。隨著農業生產力的不斷進步，產生了大量富余勞動人口，這就誕生了城市和最初的手工業者和商人;而工業化和城鎮化的推進，社會生產力實現快速提升、社會財富迅速累積，又為農業和農村的發展奠定了基礎。從新中國成立初期的城鄉二元體制到黨的十六大后統籌城鄉發展，再到十七大后的城鄉一體化發展，以及十九大提出的實施鄉村振興戰略推動城鄉融合發展，無不體現了中國共產黨對城鄉關系發展規律認識的不斷深化。

二、城鄉失衡成為我國當前最大的不平衡

受長期以來二元經濟體制等多種因素的影響，城鄉發展的不平衡不協調是不爭的事實，鄉村發展滯后、城鄉發展不平衡已經成為我國最大的矛盾之一，如何處理城鎮化和鄉村振興的關系，已經成為當前必須解決的重大問題。

（一）城鎮化質量提升遇到瓶頸

長期以來，重城鎮、輕鄉村的發展政策，雖然實現了城鎮化水平的快速提升，但是城鎮化質量的提升卻未能跟上城鎮化率的步伐。改革開放以來，我國經歷了人類歷史上規模最大的城鎮化，城鎮人口從1978年的1.72億增加到2018年的8.31億，城鎮化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%。單從數據上看，我國城鎮化水平已經接近中等收入國家水平，步入了“城市型社會”，但實際上，2018年我國的戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，比常住人口低了16.21%，這種情況導致我國“賬面”上的城市化水平與真實的城市化水平不一致，中國城鎮化整體處在亞健康狀態，主要表現在城鎮人口快速膨脹，大城市交通擁堵、環境污染等“城市病”集中爆發，大量農業轉移人口“移而未轉”，“半城鎮化”現象嚴重。無論從城鎮化規律還是從城鎮化實踐上來看，我國城鎮化都已進入下半場，提升城鎮化質量成為新型城鎮化的關鍵所在。

（二）鄉村振興的步伐沉重而滯后

相較于工業和服務業，農業生產效率相對較低。在長期的城鎮化過程中，包括勞動力、土地、資金等在內的各種生產要素流動呈現明顯的單向性特征，源源不斷地從鄉村流入城市、從農業轉入工業。從“人”的方面看，城鎮化吸引著農村富余勞動力不斷流入城鎮，很多年輕人不愿意留在農村，客觀上造成了農村人口的大量流失，鄉村振興事業“后繼乏人”。從“地”的方面看，由于城鄉建設用地市場的不統一，同樣的一塊地，在農村流轉幾萬塊錢一畝，如果能轉變為城鎮建設用地，就可以賣到幾十萬元、幾百萬元甚至上千萬元一畝，在土地增值收益分配城市傾向明顯的情況下，大量農村土地就通過各種方式流入城鎮。從“錢”的方面看，我國長期以來城市優先的發展戰略，使得大量的財政資金被優先用于城鎮化建設;在資本逐利性的驅使下，金融機構將從農村吸收的大量資金源源不斷輸入城鎮。這種長期以來形成的城市對農村的吸附效應與資源單向汲取格局，使農村失去了現代生產要素的有力支撐，導致農村經濟明顯滯后于城市經濟，農業現代化明顯滯后于城鎮化。

（三）城鄉基礎設施和公共服務設施差距不斷擴大

受傳統二元體制的影響，固化的城鄉二元結構在短期內難以根本扭轉，農業現代化步伐明顯要滯后于工業化，鄉村的建設和發展也明顯落后于城鎮建設。“要致富先修路”，這一具有時代印記的標語在一定程度也是農村基礎設施和公共服務設施建設落后的客觀反映。長期以來，我國基礎設施和公共服務體系建設的重點一直在城市，大量的資源投入到如火如荼的城鎮化建設，農村建設則嚴重滯后。經過幾十年的發展，城鎮在各種基礎設施和公共服務設施建設方面取得了巨大進步，城鎮居民得以享受到各種便捷優質的基礎設施和公共服務，但是在廣大鄉村地區，農民的生活條件和生活質量的改善嚴重滯后。城鄉面貌之間的巨大差距，驅使大量的農業人口過度涌向大中城市，造成了交通擁堵、環境污染等“城市病”，也給城市的管理帶來了嚴峻的挑戰。

三、新型城鎮化和鄉村振興戰略協同推進的對策建議

城鎮和鄉村從根本上來說是齒唇相依、相互促進的關系。但是，受長期以來二元體制的影響，城鎮和鄉村在一定程度上處于割裂狀態，成為全面建成小康社會的重要短板，因此必須加快落實中央關于實施鄉村振興戰略的重大部署，積極重構城鄉融合發展體制機制，以推動城鎮化和鄉村振興的協同發展。

（一）重構城鄉融合發展的體制機制

黨的十九屆四中全會提出，實施鄉村振興戰略，完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制。從我國城鄉關系的演變歷程來看，二元化的體制機制是影響城鄉融合發展的最大障礙，在鄉村振興上升到國家戰略的大背景下，實現新型城鎮化和鄉村振興戰略的協同推進，首先就要打破二元分割的城鄉制度，重構城鄉一體化發展的體制機制。給予鄉村與城鎮、農民和市民同等重要的地位，作為一個整體納入到全面建成小康社會和現代化建設的全過程中。重新構建城鄉產業互補鏈接、生態環境共建共治、空間布局統籌融合、基礎設施互聯互通、公共服務平等均等、社會文明與社會治理協同建設等“一體化”發展，賦予實施鄉村振興的更多更新更具操作性內容，在加快推進鄉村振興中實現城鄉一體化發展。

（二）促進城鄉一二三產業融合發展

產業興旺是實現鄉村振興的基礎和內生動力，必須加快推進鄉村產業發展，增強鄉村地區的“造血”功能。新型城鎮化與鄉村振興之間協同發展的關鍵在于打通城鎮和鄉村之間的產業鏈，實現一二三產業的融合發展。從表現形式上，城鄉產業融合分為三類：一是農業與工業、服務業在生產模式上的融合;二是傳統農業生產方式與高新技術的融合;三是小農戶和現代生產組織方式的有機結合，催生了多種現代農業經營主體。首先，樹立大產業發展理念，把鄉村產業納入到城鄉產業體系的大格局中，用工業的理念發展農業，用工業的管理手段管理農業，提升農業生產效率。其次，推進農業供給側結構性改革，在保證糧食產量、穩定糧食安全的前提下調整鄉村產業布局，圍繞市場需求，發揮科技創新的支撐引領作用，深入推進大眾創業、萬眾創新，加快體制機制、經營方式和商業模式創新，積極培育新產業、新業態等新動能，提升農業產業發展質量和效益。最后，推動農業延長產業鏈價值鏈，加快傳統農業與精深加工業、現代物流業融合發展，加快農業與休閑旅游、健康養生、教育科普等產業的融合發展。

（三）促進城鄉生產要素自由流動、平等交換

各種生產要素在城鄉之間實現自由流動、平等交換是城鄉融合發展的前提條件和物質基礎。實現新型城鎮化和鄉村振興協調發展，關鍵在于實現城鄉之間勞動力、土地、資本等生產要素的自由流動、平等交流和均衡配置。必須堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。為此，一是建立工商資本入鄉促進機制，大力引導工商企業參與鄉村振興，加快資本下鄉步伐;健全財政投入保障機制和鄉村金融服務體系，加強鄉村發展的資金保障。二是打通城鄉土地要素市場，積極鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，在符合國家政策的前提下，加快農村集體經營性建設用地入市，增加農民土地財產性權益和收益。三是加大對農民的現代化職業化培訓，積極鼓勵農村人才回流，支持農村青年和婦女創業以及大學生回鄉創業。

（四）促進城鄉公共資源合理配置

以人民為中心是我國一切事業的初心和使命，共享發展是中國特色社會主義的本質要求。過去以城市為中心的公共資源配置策略，將大量優質的公共資源布局在城鎮地區，鄉村地區公共資源建設卻長期被忽視，成為阻礙農民享受經濟社會發展成果權利的重要因素。在今后的發展中，應該按照 “鄉村優先、強弱項、補短板”的要求，加大公共資源向鄉村地區傾斜的力度，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。抓重點主要是優先發展農村教育事業，全面改善薄弱學校基本辦學條件;補短板主要是健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，促進農民多渠道轉移就業，提高就業質量;強弱項主要是加強鄉村公共衛生醫療服務體系建設，推進健康鄉村建設，增強農民身體素質。

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【本文系河南省社會科學院2019年基本科研費研究項目“河南省新型城鎮化和鄉村振興戰略協同推進研究”（19E34）、2016年河南省社科基金研究項目“河南省城鎮化泡沫形成及防治機制構建研究”（2016BJJ028）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院）