“十四五”規劃目標與任務解析

高吉喜

中國共產黨第19屆中央委員會第五次全體會議，于10月26日至29日在北京舉行。五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

大家都比較關注五中全會、“十四五”規劃，我根據自己的學習談些體會。主要從四方面介紹，一是本次會議的歷史背景，即五中全會、“十四五”規劃的背景，這次會議是在全面建設小康社會取得決定性成就的背景下召開的。當前，國家全面深化改革取得重大突破，全面依法治國取得重大進展，全面從嚴治黨取得重大成果。從發展角度講，我國的經濟實力、科技實力、綜合國力均上了新的臺階；脫貧攻堅成果舉世矚目，對生態保護的長遠影響意義重大；對外開放持續擴大，共建“一帶一路”成果豐碩，國內國際貿易對中國生態環境的影響深刻。國家安全全面加強，社會保持和諧穩定。這些成就的取得，均為開展生態環境保護奠定了重要基礎。同時，我國污染防治力度加大，生態環境明顯改善，本次五中全會對生態環境改善給予了高度評價，會議也為未來的生態環境保護、改善指明了方向，奠定了基礎。

但同時，我們也必須清醒地認識到，我國生態環境保護仍面臨重大挑戰：1.世界正經歷百年未有之大變局、國際形勢錯綜復雜，對生態保護和環境污染防治帶來了嚴重挑戰；2.新冠疫情的沖擊對生態環境保護也有明顯的影響。大家一直在說，在經濟面臨下行壓力下、在新冠疫情的影響下，我們生態環境保護的力度會不會放松？五中全會給出了明確答案，我國生態環境保護的決心、力度不會減，目標不會降；3.我國發展不平衡、不充分的問題依然突出，區域性差異對產業結構的布局和生態環境均有深刻的影響；4.我國社會主要矛盾變化帶來的新的要求、新的特征，給生態環境保護也帶來了新的挑戰?？偟膩碇v，一方面，我國快速發展取得的成就為生態環境保護奠定了基礎；另一方面，復雜的國際國內形勢對生態環境保護工作提出了新的挑戰。

在保護成就上，我國生態文明建設發生歷史性、轉折性、全局性變化?！笆濉逼陂g，污染防治力度加大，生態環境明顯改善。與2015年相比，2019年地表水優良水質斷面比例上升8.9%；劣V類斷面比例下降6.3%；PM2.5未達標地級及以上城市年均濃度下降23.1%；337個地級及以上城市年均優良天數比例達82%；至2019年年底，我國單位GDP的二氧化碳排放量較2005年降低48.1%；提前完成到2020年下降40%～45%的目標。

從未來講，生態環境保護工作既有機遇也有挑戰，任重道遠，主要體現為幾方面：人民群眾對優美生態環境需要迫切，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，人民群眾對優美生態環境的需要已成為這一矛盾的重要方面；平衡經濟增長和環境保護是一個長期問題，生態破壞和環境污染已嚴重制約了我國經濟、社會的可持續發展，污染物排放和經濟增長“脫鉤”態勢進一步深化。環境保護和經濟增長的矛盾可能會短期凸顯，生態文明建設形勢仍然十分嚴峻。

我國環境容量有限，生態系統脆弱，污染重、損失大、風險高的生態環境狀況還沒有根本扭轉，我國獨特的地理環境也加劇了地區間的不平衡，從經濟上來講，我國是制造業大國，導致我們生態環境建設面臨的形勢非常嚴峻?；谶@種背景，黨中央、國務院充分考慮了經濟發展與環境保護的矛盾，充分分析國際國內形勢，展望未來，提出了非常切合中國實際的戰略目標。

五中全會提出的生態環境戰略目標與過去可以說有重大不同，不同就不同在更加系統化、科學化，源頭預防的思想更加凸顯。

我國剛開始搞環境保護的時候，是以三廢（廢氣、廢渣、廢水）治理為主。此后，提出了清潔生產，從末端治理延伸到了過程治理，此后又提出了綠色發展，強調源頭治理。從歷史的眼光來看，經濟、社會發展與環境保護的關系越來越密切。

為此，現在我國提生態環境保護目標時，并不僅停留在二氧化硫減排多少、氮氧化物減排多少，而是從整體上統籌經濟、社會發展和環境保護來提目標。

“十四五”規劃建議中涉及的生態環境目標至少有五大類。

第一是國土空間開發保護格局要得到進一步優化。這是在五中全會公報中明確提出來的，格局是否優化，會對我國的生態環境保護產生深刻影響；

第二是生產生活方式的綠色轉型。十七大、十八大時已經明確提出，要形成綠色生產方式和生活方式。這次“十四五”規劃建議，更加明確地提出綠色發展成效要更加明顯?？梢哉f，有什么樣的生產和生活的方式，就會有什么樣的發展結果，也就決定了我們要消耗多少資源、消耗多少能源，排放多少污染物；

第三是能源、資源配置更加合理，利用效率大幅提高。我國的能源利用效率與國際先進水平仍有很大差距。譬如與日本、德國相比，我們的能源、資源利用效率是非常低的。因此，必須加大能源資源合理配置，提高資源利用效率；

第四是主要污染物總量持續減少；

第五是生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善。我們過去關注更多的是城市環境的改善，這次明確提出城鄉人居環境明顯改善。

在這些比較熟知目標的基礎上，這次《建議》又特別增加了碳排放目標，將碳排放作為“十四五”和2035年的目標明確提出，這充分體現了我國“十四五”規劃與國際接軌的國際視野和大國擔當。

概括起來，“十四五”規劃和2035年愿景目標體現了五方面特點：

1.與十八大、十九大的宏偉目標相銜接，體現了國家生態環境保護政策的連續性、穩定性；

2.生態環境保護的力度不減，目標不降，以人民為中心的根本目標不變；

3.目標科學合理，體現了從源頭到末端的全過程、全地域和全方位生態環境治理路徑；

4.統籌發展和安全，突顯了生態保護的重要性，明確提出守住自然生態安全邊界；

5.統籌國際和國內兩個大局，將碳排放作為“十四五”和2035年的目標。特別需強調的是，習近平總書記提出了2030年碳達峰和2060年實現碳中和的宏偉目標，受到了國際社會的廣泛關注，體現了我國大國的擔當和責任。

總之，五中全會提出了2035年基本實現社會主義現代化遠景目標：廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。

接下來，介紹一下“十四五”規劃的主要任務和路徑，根據我的理解，“十四五”環境保護的主要任務和實現路徑可概括為以下四方面：

1.構建和優化國土空間開發和保護新格局；2.綠色發展；3.清潔生產；4.污染治理。

這四方面都有非常清晰的實現路徑，此外從生態保護和污染治理兩大任務中，還有兩個共性的路徑非常重要：第一是生態環境科技創新。在生態環境保護里面特別提到，要通過科技創新來解決環境問題；第二是國際合作。現在提到的國際合作與過去提到的國際合作在內涵和背景上是有不同的?，F在，有很多國家提出以自我發展為中心，不走與國際社會合作的道路。但我們國家一直倡導的，還是堅定的對外開放，繼續走國際合作的道路，這個信號是非常明確的，這對生態保護至關重要。

規劃提出構建國土空間開發和保護格局，其中有兩個非常關鍵的詞。第一個是“開發”，第二是“保護”，這兩個詞都是非常非常重要的，這就意味著，既要構建科學合理的開發格局，又要構建科學合理的保護格局。

在主體功能區戰略中，就提出基于資源、環境承載能力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域，明確了哪些區域必須嚴格保護，哪些區域可適度開發。主體功能區戰略主要從開發的角度來劃分國土空間，但生態環境保護格局同樣重要，只有在構建好合理的生態保護空間格局之后，生態環境才可能更好發展。為此，十八大又提出，合理布局生態空間、農業空間和城鎮空間；劃定生態保護空間、永久基本農田和城鎮增長邊界，并且“三條線”不交叉，不重疊，永久保護重要生態空間；推動新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為主體形態，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，城鎮布局對生態環境也是有重要的影響。

格局構建好之后，另一重要的任務就是發展，怎樣去發展，我們提出要推動綠色低碳發展，改變生產和生活方式。

從生產方式方面講，我認為，影響生態環境保護最主要的就是工業和農業兩大產業如何布局：

第一是工業產業結構的布局。我們有很多產業布局不合理：很多重化工產業相對比較集中，比如集中在大江大河沿岸，帶來生態環境風險；很多重化工、電力產業集中在西部生態環境脆弱地區。所以，工業方面我們很多的結構和布局是不合理的。第二是農業的結構和布局問題。過去，我們的糧食主要來自南方，因為南方自然條件比較好，但現在南方的經濟發展了，大家不愿意種糧，所以糧食產地主要集中在北方了。于是，水資源的消耗就成了一個重大問題，河北、河南、山東都是我們重要的糧食產區，但我們沒有足夠的水資源支撐，就開采地下水，所以形成了全世界最大的地下漏斗區，這個漏斗區就分布在京津冀地區。所以，農業結構怎么去布局也是很重要的事情。此外，服務業的布局也很重要，如在物流業的布局，也會對生態環境有重大影響。

在此，我要特別提一下新技術產業的布局，我們國家有好多地方的生態環境非常脆弱，經濟發展靠什么呢？我覺得發展高新技術產業是最重要的，我們提西部大開發很多年了，但西部地區的高新技術產業還是偏少。我們看美國西部在20世紀三四十年代出現巨大的沙塵暴，當時美國是怎么治理的呢？主要是進行了產業結構調整，在西部缺水地區發展軍工業、發展高新技術產業，從根本上解決了問題。因此，產業結構布局是很關鍵的。

第二是能源結構的優化和布局。加快煤電結構優化和轉型升級；發展水電、風電、核電、太陽能發電、生物質能發電、地熱能發電等新能源和清潔能源；提升能源、資源循環利用效率；協同推進污染控制和碳減排。

第三是變革生產生活方式，推進綠色建筑等基礎設施建設，倡導綠色生活方式和消費模式。中國人從傳統上講都是非常勤勞、非常節儉的，但改革開放后，大家把財富的聚集作為很重要的追求，這種生活方式對生態環境保護帶來了非常不利的影響。

第四，推進綠色生產方式，加大污染治理力度?，F在，我國的鋼鐵行業和電力行業都做得非常好。此外，還要加強污染的綜合治理，全面準確掌握污染源的數量、結構、區域等基本信息，識別污染發生的重點區域、重點時段、重點污染因子、重點行業等，精準施策；遵循環境問題內在變化規律，科學治污；建立健全污染防治的法律法規和制度體系，提升督察執法工作水平；加強多污染物的協同控制，針對多重介質污染，探索重點污染物協同治理；針對跨區域、跨流域等跨界污染，建立完善污染防治區域聯動機制，形成區域協同治理體系；探索區域環境綜合治理的系統解決方案，支撐區域環境質量明顯改善。要做到以更小的經濟代價，取得更好的生態環境保護成效。

前述主要講的是環境保護方面。從生態保護方面講，主要有三方面的任務和路徑：

第一，守住自然生態安全邊界，筑牢生態安全屏障。合理布局生態空間，維護區域生態系統完整性，保證生態過程連續性和改善生態系統服務功能；劃定并嚴守生態保護紅線，實行嚴格管控；建立自然保護地體系，提供更多優質生態產品。

第二，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，形成中國特色的生態保護方式和制度。加快國家公園體制試點，總結可復制、可推廣的經驗，全面建立具有中國特色的國家公園體制（國家公園、自然保護區、自然公園）；構建中國特色的自然保護地管理體制，完善自然保護地監管制度。

第三，科學開展山水林田湖草一體化保護和修復，實施生物多樣性保護重大工程。從區域系統考慮，提出整體保護和系統修復思路，實現生態保護與經濟、社會發展的雙贏目標；分區分類開展生態保護修復，形成若干生態保護修復模式，做好區域（或流域）、生態系統以及場地等不同尺度工程，目標、任務相互銜接；加強生物多樣性就地保護和遷地保護。

第四，科學開展生態評估。建立科學、可行的綜合評價指標體系，開展生態系統保護成效監測評估，并提出優化對策和建議；集成地面臺站、衛星遙感、無人機等技術手段，建立空天地一體化的生態環境監測網絡體系，支撐環境管理與風險預警和防控。

接下來，我再介紹一下相關的介紹保障措施。

首先，加強和改善黨的領導。我國生態文明建設之所以取得歷史性成就，根本在于以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導；實踐證明，必須始終堅持和加強黨的領導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，始終在思想上、政治上、行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

其次，完善生態環境保護的制度體系。將環保納入宏觀經濟治理體系，健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合，目標優化、分工合理、高效協同的宏觀經濟治理體系；建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度。全面實行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權的市場化交易。完善環境保護、節能減排約束性指標管理；完善中央生態環境保護督察制度；完善自然保護地、生態保護紅線監管制度；加快推進相關法律的制定和修改，持續完善生態環境治理體系。

最后，建立多方參與機制。落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格考核問責；發揮企業在環境治理中的主體作用，健全企業責任體系；完善公眾監督和舉報反饋機制，強化社會監督；開展面向全社會的生態環境保護政策宣傳，強化政策宣傳落實；營造愛護環境、保護生態的良好社會風氣，增強全民生態保護意識。