電信領域消費者權益保護問題研究

雷浩然

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州450001）

電信領域的消費者權益保護是指對在電信服務交易中處于劣勢地位的電信消費者的合法權益進行保護，其核心是強化對電信行業的規制和確保消費者的維權途徑暢通。本文通過對電信消費合同的法律特征及電信消費者的特殊權利進行梳理，剖析電信領域侵害消費者權益的行為類型和成因，并就我國電信消費者權益保護制度的完善提出具體建議，以期對我國完善電信領域消費者權益的保護提供參考。

一、電信領域消費者權益保護的法理基礎

（一）電信消費合同的法律特征

電信消費合同在主體、標的、性質、履行等方面具有極強的特殊性，近些年電信消費合同一直被呼吁新增為民法典合同法編的有名合同[1]。電信合同相較于一般的買賣合同，其特殊性主要體現在下述幾個方面：第一，電信消費合同主體是電信運營商和電信消費者。作為合同一方主體的電信運營商承擔著一定的社會服務職能，具有公益性，所以電信服務的價格受到政府監管，其價格受到一定的限制。另外，電信運營商在一定范圍內實行獨家經營，具有自然壟斷性，這使得電信運營商和電信消費者雙方之間的地位在實質上并不平等，由于電信運營商規模大、專業化程度高、信息不對稱等原因，電信運營商通常處于優勢地位，而電信消費者相較于電信運營商往往處于劣勢地位。第二，電信消費合同的內容是為電信消費者提供電信服務。電信消費合同不為消費者提供有形商品，而是為電信消費者提供電信服務。另外，電信服務與電信消費者的生活密切相關，電信供應商一旦停止提供電信服務，將嚴重影響電信消費者的工作和生活。第三，電信消費合同在性質上屬于公用事業合同。公用事業是在維護社會公共利益的前提下，由公用事業企業為公眾建設基礎設施并提供普遍服務。電信消費合同的履行涉及國家對資源的分配利用，所以國家對電信消費合同進行了一定的干預，比如電信運營商與電信消費者的權利和義務等由國家規定。因此，國家為提高效率，對電信消費合同采取格式合同的形式具有一定的合理性。第四，電信消費合同的履行具有連續性。電信運營商向電信消費者提供的電信服務具有連續性，因此，電信運營商應當按照國家規定的質量標準為電信消費者提供電信服務，中斷提供電信服務時應當事先通知電信消費者。

（二）電信消費者的特殊權利

電信消費者除享有一般消費者的權利之外，還享有一些特殊權利。第一，享有普遍服務權。電信消費者享有電信普遍服務的權利。普遍服務是指電信運營商提供基本電信業務的質量和資費標準對任何人都應一視同仁，所有人在所有地點都可以負擔得起電信服務的價格。普遍服務的權利主要包含兩方面的含義，即普遍性和可購買性。普遍性是指電信業務要覆蓋所有消費者且不應因消費者的性別、年齡、種族、宗教信仰等歧視對待。而可購買性是指電信產品和服務的費用應在消費者的合理負擔之內。第二，享有自主選擇權的特殊內涵。電信消費者所享有的自主選擇權具有特殊內涵，一是電信消費者有權自主選擇電信運營商，任何組織和個人不得干涉，電信運營商也不得拒絕向消費者提供電信服務；二是電信消費者有權自主選擇辦理、使用、終止電信業務，電信運營商不得以任何方式誘導和限定電信消費者使用其指定的電信業務；三是電信消費者有權自主選擇電信終端設備，電信運營商不得將其產品服務綁定在固定的終端設備，不得指定電信消費者購買特定品牌的終端設備產品[2]。第三，享有公平交易權的特殊內涵。電信消費者在接受服務時對不合理的價格、不公平的交易條件有權拒絕，電信消費者在自己的公平交易權受到侵害時，有權依法要求電信運營商提供質量良好、價格合理、計量正確的服務，有權拒絕強制交易。第四，享有信息支配權。電信消費者對自身的信息有絕對的支配權利，未經消費者本人授權，任何組織機構和個人不得泄露、傳播其個人信息。沒有消費者的允許而向其撥打或發送騷擾、欺詐、廣告等其他性質的電話和信息都是侵犯消費者信息支配權的行為。

二、電信領域侵害消費者權益的類型解構

1.不合理定價

目前，我國電信資費的定價機制是由電信運營商向主管部門提出申請，主管部門則依據電信企業提供的電信業務資費方案進行審批。由于信息方面的不完整性，主管部門在對電信運營商上報的電信資費方案進行審核時，可能沒有及時準確掌握相關情況，通常只能就其合法性進行審查，而忽略其合理性。因此電信運營商發布的電信資費價格在很大程度上沒有反映社會大眾的合理預期，從而使消費者的正當權益受損。電信行業存在價格監管，但并不意味著其價格行為只要不違反行業監管就是合法的[3]。相較于電信產業發達的國家和地區，我國電信資費過高的現象顯得尤為突出，套餐月租高、通話時長少、流量不夠用等長期困擾著廣大電信消費者。

2.虛假宣傳

在電信服務交易中，電信運營商通常占據優勢地位，尤其是電信消費合同的雙方信息的嚴重不對稱問題尤為突出。電信運營商能夠清楚地了解電信服務的內容和價格等多方面的具體數據，而電信消費者在多數情況下卻很難準確掌握電信服務的真實情況。電信運營商夸大電信資費的優惠力度，使其宣傳內容與實際的資費計算并不一致，使電信消費者引發誤解。例如所謂的“不限量套餐”現象，電信運營商在推廣其產品時夸大宣傳，采用“無限流量”等字眼誤導消費，但實際上消費者在流量使用至一定額度后將會被限速，這引發了廣大電信消費者的質疑和不滿。

3.強制消費

電信運營商的壟斷地位給其帶來了強制消費的條件和便利，電信運營商從中獲利并使電信消費者受到損害，使得強制消費成為一種惡劣的侵權行為[4]。電信運營商在很多情況下未經過消費者同意就擅自給電信消費者開通其未開通的其他業務，并收取相關費用，電信消費者往往不知情或者在事后才知情。另外，電信運營商推出的形式各異的套餐通常包含了多種功能，即使電信消費者對其中的某種功能沒有需求，也沒有選擇的余地。而且，電信運營商還將諸多附隨業務隱匿于電信消費者所訂購的套餐之中，這些附隨業務很可能會誘導電信消費者非理性消費，從而產生套餐之外的不合理資費。電信運營商強制電信消費者接受與電信消費者指定業務無關的其他業務，嚴重侵害了電信消費者的知情權。

4.侵犯隱私

電信運營商在為電信消費者辦理業務時，不可避免地要接觸到電信消費者的個人信息。但電信運營商在未取得電信消費者同意的情況下擅自向第三方泄露電信消費者的個人信息，就有可能造成對電信消費者隱私的侵犯。電信消費者本應對自己的個人信息是否公開以及公開的范圍和幅度具有決定權，電信運營商在電信消費者不知情的情況下泄露其個人信息，使其為不特定的第三人所知曉，就可能會影響到電信消費者的個人生活和個人秘密。

三、電信領域侵害消費者權益行為的成因

1.行業壟斷嚴重，缺乏有效的競爭機制

縱觀我國電信行業發展歷程，在社會主義市場經濟體制確立之初，我國在電信領域采取壟斷的形式，具有其合理性。這是因為我國電信行業的最初發展是由郵電部全權管理電信設備的建設和電信線路的配置，如果允許企業參與進來就會導致電信設備和線路配置重復，從而造成資源浪費，而且電信行業的核心技術在當時屬于國家保護的國家級信息技術，為保護信息技術的隱蔽性就不允許其他企業加入電信行業的建設，從而排斥了市場公平競爭。如今，伴隨著市場機制的不斷健全，電信行業實行壟斷的弊端逐步凸顯，這不僅不利于電信行業的良性發展，也對消費者權益和社會公共利益造成嚴重損害[5]。美國對公用事業的準入態度也在不斷發生改變，從最早的自由放任轉向嚴格準入再轉向目前的放松準入[6]。因此，在電信領域適當引入競爭，逐步開放市場準入，將成為我國電信業市場改革的發展趨勢[7]。

2.行業規范不完善，普遍服務制度不健全

改革開放以來，我國在電信領域陸續制定了諸多規范性文件，如《中華人民共和國電信條例》《電信服務標準》《電信設備進網審批管理辦法》等，這些規范性文件在規制電信市場、保護消費者權益等方面發揮了重要作用，但這些規范性文件也存在體系不完整、效力等級低、作用較為片面、滯后性嚴重等諸多問題，其中的很多內容已不適應當前電信行業發展的需要。另外，我國的電信普遍服務制度仍有待完善。電信普遍服務制度缺乏有效的監督機制和補償機制。推行電信普遍服務制度需要大量的成本投入，在這種情況下電信運營商很難主動將有限的資源投入到電信普遍服務中去。

3.電信消費者維權途徑虛而不實

消費者權益保護法是通過國家干預的方式改變交易雙方的交易條件，從而建立起向消費者利益傾斜的保護理念。我國《消費者權益保護法》規定的消費者的維權途徑并不完全暢通，成為造成電信消費者不能有效維護自身正當權益的重要原因。首先，電信消費者向經營者成功尋求協商和解的難度較高。電信運營商處于壟斷地位，自律意識與服務意識不強，很難積極主動地幫助消費者維權。其次，電信消費者向有關行政部門尋求救濟的路徑受到阻塞?！跋蛴嘘P行政部門申訴”其實是概括性很強的行政保護框架，但正是由于其高度的概括性，導致部門之間的權限界定模糊，部門之間互相推諉，電信消費者的合法權益也就難以得到有效保障。再次，電信消費者采用申請仲裁的方式維權具有很大的局限性。這是因為，申請仲裁需要仲裁雙方在自愿的基礎上同意第三方仲裁，一旦任意一方拒絕，仲裁方式就不能采用。最后，電信消費者通過訴訟途徑解決糾紛得不償失。電信消費者雖然可以在自身權益受損時向法院提起訴訟，但是電信消費侵權標的通常較小，且我國的訴訟制度訴訟程序較繁瑣，消費者通常寧可息事寧人也不提起訴訟。

四、我國電信消費者權益保護制度的完善

1.加強電信領域立法，健全電信行業競爭機制

我國現有的《電信服務規范》等其他部門規章因制定時間較為久遠，具有一定的滯后性及局限性，2016年修訂的《電信條例》仍不能完全適應電信行業的飛速發展。因此，我國急需制定一部符合當下基本國情和長期發展規劃的電信基本法，尤其是在保護消費者權益條款部分應明確電信消費者享有的權利范圍及電信運營商的服務義務，將消費者的各項權利和經營者應提供的具體服務細化到電信基本法中，以彌補《消費者權益保護法》中未涉及的相關權利，也便于更全面更深層次地保護廣大電信消費者的權利。

目前，電信領域的自然壟斷屬性已經逐漸消失，為了維護電信消費者的權益，必須健全電信行業的競爭機制。對于電信行業壟斷來說，其最主要的任務就是盡最大可能引入競爭機制[8]。電信行業的競爭仍不充分，僅依靠反壟斷法禁止其壟斷行為難以下手，且我國未來如果出臺電信基本法，其相應的反壟斷條款相較于反壟斷法屬于特別法，因此，對電信領域反壟斷并引入競爭機制，也有賴于應盡快出臺電信基本法。另外，電信行業的民營化與競爭機制的引入的有機結合也顯得十分重要。對于競爭性業務，政府可以逐步放開市場準入門檻，甚至在一定條件下可以結合互聯網、物聯網引進虛擬經營者同傳統的電信運營商進行競爭，從而為電信消費者提供更多更優的選擇。

2.完善電信普遍服務制度，構建價格規制機制

普遍服務制度的完善是一項復雜的系統工程，必須與電信行業的發展階段相適應。首先，電信服務制度要逐步實現法定化，即健全電信普遍服務法律制度。目前，我國《電信條例》規定所有電信運營商均對電信消費者負有普遍服務的義務，如果進一步將普遍服務制度以立法的形式確定，并制定詳細的細則，可以使電信運營商充分履行電信普遍服務的義務[9]。其次，加強電信業監督管理，設立電信普遍服務監管機構，制度的運行離不開監督，有必要設立相應的監管機構以促使電信運營商提供普遍服務。最后，還應建立普遍服務補償機制，推行普遍服務制度需要大量資金建設基礎設施，為此應完善資金籌集方式，建立普遍服務基金制度，同時，為防止電信普遍服務中腐敗的滋生，還應該完善與之對應的審計制度。電信普遍服務制度并不會隨著電信市場競爭的日益激烈而喪失價值，將來可以通過立法的方式予以保留[10]。

市場定價自然有其明顯的優點，但在我國目前電信市場仍由國家實行壟斷的情況下，由電信運營商自主根據市場情況制定電信服務的價格無疑會嚴重損害電信消費者的利益。電信行業的壟斷屬性和電信服務公益性的特點決定了政府應當對電信服務價格進行嚴格的監管，而且不放松國家干預的力度。我國應構建合理的電信價格規制機制，首先，應建立最低限度和最高限度的定價模式，將電信價格控制在合理的范圍之內，杜絕電信運營商將價格作為行業競爭或者掠奪財富的手段。其次，此電信價格標準應當定期調整。電信服務成本并不是一成不變的，隨著電信技術發展、基礎設施的建設，電信服務成本也會隨之波動，定期調整標準有利于維護電信運營商和消費者的權益。最后，還需要保持信息公開，完善價格監督制度。

3.提高消費者維權意識，暢通司法救濟途徑

市場經濟的最重要主體就是消費者，市場的最終目的就是滿足消費者的消費需求，保護消費者的合法權益是市場發展的應有之義。據統計，在電信領域只有約兩成的消費者能主動維護自身權益，可見，提高消費者的權益保護意識仍任重道遠。司法機關應建立維護消費者權利的保護機制，完善電信消費者的司法救濟途徑。司法機關建立合理的舉證責任制度，電信領域消費者處于弱勢地位，當消費者因商品質量問題提出相應的請求主張時，其舉證責任應由司法機關明確為以下兩點，一是提供購買憑證或其他能夠證明電信服務交易存在的憑證，二是提出商品質量或服務質量存在缺陷或瑕疵。除上述兩點以外的證明責任，應實行舉證責任倒置，由電信運營商承擔相應的舉證責任。另外，電信消費者的訴訟能力與強大的電信經營者并不對等，目前我國新修訂的《民事訴訟法》已經確立了消費者公益訴訟機制，檢察機關、消費者團體均可以成為適格的消費者公益訴訟人。我國應進一步完善公益訴訟制度，使公益訴訟組織機構可以利用自身條件支持個體消費者起訴，追究侵權者的責任，也可以代表權益受損的消費者群體直接向法院起訴、應訴。