經濟新常態下政府法治、善治、智治三維治理模式探析

鄭訓迪

（南京醫科大學，南京 211166）

一、政府治理模式的轉變

（一）“治理”理論及政府治理模式

20 世紀60 年代，治理理論作為一種適應于西方工業民主政治發展要求的社會管理理論產生，主要在與社會公共事務相關的管理和政治活動中運用。而治理，作為一種包含計劃與市場、集權與分權、正式與非正式組織結合的新的社會管理模式，愈發成為政府治理的重要理論根基。

在《我們的全球之家》研究報告中，全球治理委員會把“治理”定義為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是通過調和沖突、緩和矛盾后圍繞共同利益相互合作，聯合行動的連續性過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，集強制性和自愿性于一體。”[1]可以看出，治理是一個既涉及公共部門也涉及私人部門的持續性的協調互動過程。

政府治理模式由最初的單中心逐漸嬗變為多元互動模式。國外有典型的新公共管理政府治理模式、企業化政府治理模式和英國學者費利耶的效率驅動型、小型化和分權型、追求卓越型、公共服務型四種政府治理模式，以及美國彼得斯提出的市場化、參與型、靈活型、解制型四種政府未來治理模式。其中彼得斯的市場模式其實就是政府與市場既分權，又共同參與管理過程的政府治理模式。市場模式主要基于公共選擇理論和新公共管理理論。這兩大理論，雖在政府改革措施上有所不同，但它們都堅信市場在政府管理、政府改革中發揮的巨大作用。國內學者也從不同角度對政府治理模式進行界定。有的學者從社會歷史發展變遷角度，將中國政府治理模式分為統治型、管理型、服務型政府。有的學者從政府職能轉變角度，提出全能型、引導型、有限型政府；還有的提出參與型、開放型、回應型、合作型政府等等。這些都成為本文探索建立新型政府治理模式的理論依據。

（二）我國政府治理模式的轉變及主要問題

自新中國成立以來，我國的政府治理模式始終獨具中國特色和魅力。政府角色扮演方面由原先的有為型、管理型政府轉換為有效型、服務性政府，而治理方法從一開始的粗放型、戰術型治理逐漸向集約型、戰略型治理轉變。發展至今，已經從最初傳統單一的治理模式轉變為混合治理模式，或者說是過渡模式。但總體上，政府在不斷調整，重新界定角色，探索新的治理方式，站位更高，思路更開闊，方式更先進。但與國際千變萬化的大環境相比，與日益進步的社會文明相比，與人民群眾的更高利益需求相比，還有差距。

但是發展的同時，我國的政府治理模式顯現出一些問題。一是政府“家長式”角色阻礙治理模式轉型。中國特色政府治理模式下的政府職能、角色定位由古典自由主義時期的監護者，轉變為中國特色社會主義時期的監護者、管理者、保障者、造福者、教導者。政府由單一角色逐漸演變為“全能家長”式角色，從表面看，可能意味著政府將提供更多服務。但相反，政府的大包大攬，反而會增加社會成本，其過多的插手和干預，反而會使不滿情緒在社會中增生，導致處理問題的難度加大，政府更加力不從心，最終成為沖突的矛頭被指對象。其“家長式”的治理方法，會減緩市場、社會、公民的自我發育和成熟，進而阻礙了政府發展和治理模式轉型。二是政府法治意識薄弱。政府的法治觀念不夠深厚，未能完全做到依法行政。另外，也沒有形成一套統一的法律法規規章體制，使治理過程中有法不依、無法可依的不良現象屢見不鮮。三是政府治理方式手段單一傳統。盡管政府治理模式一直在完善，但從治理方式和手段看，還一直沿襲傳統手段，觀念更新、創新能力還跟不上經濟社會發展步伐，導致提供的服務與市場經濟運行還有差距。

“十三五”期間，是供給側結構性改革的深化之年。隨著我國經濟體制改革的持續深入，非公有制力量的異軍突起，政府關于財富和資源的絕對支配地位開始動搖。轉變經濟發展方式，除了傳統意義上的發展經濟、提升效益之外，還涉及經濟社會的協調合作和共同進步、產業結構的優化升級、城鄉一體統籌化的發展、經濟空間布局的優化、生態效益并重等新的內容。“新常態”意味著政府在我國經濟增速于7.2%以上的合理區間時是不會采取非常規的刺激措施。民間投資先于政府投資，國內消費先于政府出口，利用創新驅動發展已經成為決定中國經濟成功與否的關鍵因素。這使政府于新常態背景下必須因時而變，隨事而制，適時轉變治理模式。反之，市場體系的有效運行，也離不開政府主導建立的有序的社會秩序與之相匹配。在經濟“新常態”下，政府要為市場提供有效服務，要規范市場經濟秩序，建立社會保障、做好公共服務等，為市場經營主體創造經濟發展優良環境，尊重經濟規律，維護市場秩序。

二、經濟新常態下政府法治、善治、智治三維治理模式創新建構

（一）經濟新常態下政府治理模式框架設計

黨的十八大報告指出：“要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，這為政府治理適應社會治理模式創新明晰了一條康莊大道。眾所周知，政府治理模式主要由治理的理念及其手段構成。因此，筆者嘗試提出以法治、善治與智治為一體的政府三維治理模式框架。

法治是政府治理模式中的制度規范。正如全面依法治國是我國“四個全面”的根本保障，法治，是政府治理的根本遵循、根本保障，也是任何一種政府治理模式都要遵循的。法治主要包含兩方面內容：一是依照憲法治理；二是運用法律手段治理。善治作為政府治理的出發點和落腳點，包括十個基本要素：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與、有效、穩定、廉潔、公正等。隨著政府職能由管理型向服務型轉變，政府的更多職能都為服務群眾而設立，更多的政府事務都以民生為大計。而善治更加注重的是政府與公民間是否具備良性的互動合作，是為了還政于民、期于實現最大化的公共利益的社會管理過程。智治是政府治理模式中的方式手段。“智治”即智慧治理。大數據時代背景下，政府治理的理念、技術、職能等必將受到強有力的推動，實現全方位、立體化的變革，催生出一種能夠對事物敏捷度高、靈活度好、正確理解和處理的智慧型政府。智治是在法治基礎上，政府通過充分發揮才智、利用才智實現善治的各種先進方式方法、手段舉措。

（二）政府法治、善治、智治三維治理模式創新建構

法治治理模式創新。一是服務理念法治化。首先樹立法治觀念。未來政府的發展趨勢是法治的、有限的、責任的、效能的政府。這就需要政府在經濟“新常態”下，遵照憲法和法律行使權力，管住自己的手，權責統一，最大限度降低治理成本，提高服務質量。要在相關法律法規中列入政府服務理論的概念并形成單獨條款，明確政府服務的重要性。規定要能直接體現服務理念和服務行為的量化式規范標準，制定對違反服務精神行為的懲戒。二是制定混合協同的治理基本規則。法治本是指約束和規范政府的權力，其要求政府在自身和社會兩方面的治理上都要做到有法可依和有法必依。[2]政府作為“元治理”（治理的治理）的主體，在接受法律法規約束同時，更義不容辭地要為政府、企業、公民社會三元主體制定混合協同治理的基本規則，保證三者不同治理機制不會相互排斥，兼容運作。[3]三是強化市場、社會公民法律意識。企業、社會公民參與政府治理，都需要通過體現公民意志、受法律支配的法律來保障。政府治理中，政府除了要把握全局，制定、修訂法律、規章、制度，樹立法治政府權威，規范經濟社會有序發展外，還要積極引導企業和公民積極學習、遵守和使用法律。因此，政府利用法律治理過程中，必須不斷增強企業和社會公民的法律意識，使其在自覺接受法律約束同時，加強監督，通過使用法律手段來反約束政府行為，維護自己的權利。[4]在這點上，政府要充分認識到被企業和社會公民用法律反約束行政權力的積極意義，坦然接受并全力配合，這樣才能為政府依法治理創造和諧氛圍。

善治模式創新。一是完善有效參與協商機制。新常態是新的探索，在宏觀調控上，政府要拓寬思路，創新方式，統籌穩定增長、促進改革、調整結構、普惠民生、防范風險，以改革作為先行者，以市場決定作用的發揮作為有力推進器，促使企業和社會活力滿滿、生機勃勃，激發經濟發展的內生動力。政府要充分讓權，讓市場重歸資源配置的基礎地位，減少不必要的政府管制和審批，讓市場參與治理。[5]另外，建立相應的激勵機制，借此鼓勵各主體積極參與治理。二是完善社會保障機制。善治的最終目標是為民生服務。在實現政府的路徑問題上，可以以構建具有中國特色的政府善治理論為起點，從優質公民社會的培育與引導、政府善治過程的約束與規范、善治工具的提升與改進、治理制度的發展與創新等方面著手。要通過加快經濟轉型升級優化的步伐，更好地普惠民生。多提供盡量均等的公共服務，適應民眾需求，解決好民眾最現實、最關心、最急需解決的教育、醫療、就業、社會保障等系列民生問題。三是完善公共財政體制。政府善治，還要有健全的公共財政體制支撐。政府要不斷調整財政支出結構，增加社會性公共服務支出，降低經濟建設方面的投資，讓市場更主動、更遵循經濟規律發展。

智治模式創新。一是利用互聯網為現代化提供優質服務。目前，我國已進入互聯網時代、大數據時代，微治理、網絡治理成為政府治理模式完善的新方向。一方面，政府要通過搭建云平臺，發布政務信息，加強與公民互動，提高服務效率。另一方面，建立網絡數據庫、網上政務辦理平臺，為企業提供更多更及時的政策信息，降低企業辦理業務成本，提高效率。此外，政府還應充分發揮市場競爭優勢，把云平臺和數據庫的建設與經營交給企業、社會組織，政府負責提供數據，規范企業行為，提供基礎服務。二是出臺利好政策鼓勵市場參與治理。政府要充分尊重企業市場主體的自主權，釋放更多的經濟資源和經濟權力，深化簡政放權，精減企業注冊等行政審批權，做到財權與事權統一，營造“大眾創業、萬眾創新”的良好環境，鼓勵有意愿、有能力的公民，特別是精英人才創辦企業、發展項目。將市場機制和政策相結合，增加利好政策出臺的數量，加強引導和對高新技術產業的扶助，通過鼓勵科技創新的方式，著力培育一批擁有獨立品牌、主業能力突出、核心競爭力強的優質企業，加快推進產業結構升級。三是政府通過購買服務將公共服務市場化。將權力分配給公共機構、社會組織，尊重市場規律，以市場為導向，降低市場準入門檻的同時，引入有效的競爭機制。利用好招投標、合同承包等市場運作方式，吸引更多優秀的社會主體積極參與并提供服務。首先，“激活力”，實時放權到位，使市場主體真切感受到自由，放開手腳大膽做事；其次，“補短板”，在司其職、盡其責的基礎上有效增加公共產品的供給；再次，“強實體”，政策加持，給足動力，筑牢發展的微觀基礎。

“法治、善治、智治”的政府三維治理模式，要求政府無論是采取法治、善治或智治其中的任何一種，還是三者為一體的治理模式，政府、市場、公民都不能單一而行，而是構建一種三者融會貫通的和諧、合作的政府治理模式。新常態背景下，政府要因事而化、因時而進、因勢而新，通過治理模式的不斷完善、創新，續寫中國經濟發展的華美篇章。