高校法律援助制度：從脫條例化到立法回歸

張 波，顧秀文

(江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出：高校法律援助制度的“脫條例化”

“我國的法律援助制度創始于20世紀90年代，確立于2003年的《中華人民共和國法律援助條例》(以下簡稱《法律援助條例》)，經過20多年的發展，取得了令人矚目的成就”[1]。但是，在我國的法律援助制度及其理論中，高校法律援助制度研究一直是一個“特殊”而又“小眾化”的領域，其相關研究成果僅占法律援助制度研究的滄海一粟。而之所以說高校法律援助制度“特殊”，是因為《法律援助條例》并未將高校納入官方法律援助主體之中，而僅僅將其作為“支持和鼓勵”提供法律援助的“社會組織”之一。對于高校法律援助制度“脫條例化”的規定，使得高校在法律援助過程中所處地位尷尬、權利行使受阻、法律援助質量大打折扣。

實質上，高校法律援助制度“脫條例化”的規定，并非是想讓高校法律援助“無法可依”。相反，正是因為清醒地了解公益性的高校法律援助，其存在機制組建隨意、援助質量難以保障、法律援助的不穩定性、法律援助保障的匱乏性等問題，才使得“脫條例化”成為高校法律援助制度規定的當然之選。而之所以會出現以上情形，究其原因，便在于脫離了《法律援助條例》的外部制約，高校法律援助將遭受自治合理性的質疑：一是高校法律援助組織，如社團、法律援助中心的成立，缺乏合格的資質審定；二是高校法律援助質量不受監督、考核及約束；三是高校法律援助的提供，無論是時間還是空間都具有間歇性；四是高校法律援助的人才隊伍以及經費保障具有不確定性。

鑒于此，本就“特殊”的高校法律援助制度不能再行特殊化，而應當回歸《法律援助條例》的基本原理與框架，并使其“入法化”。高校法律援助制度的“入法化”，對于整合法律援助資源力量，提升法律援助質量，構建科學高效的法律援助體制，推進法律援助全覆蓋，具有重要意義。目前，“《中華人民共和國法律援助法》正在緊鑼密鼓地起草之中，對于《法律援助條例》中不完善和需要調整的地方，宜在此時厘清，并在后續的法律條款中予以明確”[2]。對此，筆者將以構建高校法律援助制度的正當性理論為基礎，針對其所面對的挑戰與困境，搭建出高校法律援助有效運行的多維度體系，以實現人權保護的最大化。

二、高校法律援助制度的正當性基礎

在法治國家建設的背景下，多元法律援助主體的參與，打破了傳統法律援助職業壁壘的限制，不僅充分盤活了社會法律資源、緩解了法律援助供需矛盾，而且提高了法律援助的整體素質，使得“法律援助”和“人權保障”的細節更加完善。高校作為法律援助的提供方，其主體地位具有一定的特殊性。從法學教育改革的視角研究高校法律援助制度體系的構建及其內涵，可以使籠統的法律援助更具指向性和可操作性，是法律援助事業發展的必然趨勢。

(一)高校法律援助制度是法律援助事業發展的自身需要

法律援助的形式不止一種，從歷史的角度看，法律援助制度建立以來，存在政府行政部門督促的“律師義務法律援助”模式，但從長遠角度來看，成熟的法律援助制度還是應當遵循法律工作者的內心意愿以提供優質的法律援助。而高校法律援助制度正是高校法律工作者的內心所向。高校法律援助中，無論是導師隊伍，還是學生團體，都有服務社會、提供法律援助的熱情與素養。高校法律援助的導師隊伍多為具有豐富實踐經驗的教授、法官、檢察官等，他們能夠從當事人、裁判者、起訴者等多角度為學生剖析案情、提供指導，是學生法律援助中心的堅強后盾。

憑借高校平臺來提供法律援助，是世界各國法律援助制度發展的普遍趨勢，也是法治現代化的應有之義。高校法律援助是對法律援助制度的細化，是具體化的法律援助。在法治現代化的今天，人們對于法律援助的需求不斷增加，這就對法律援助制度的建設提出了新要求。要進一步補充法律援助資源庫，而擁有豐富人才隊伍資源、社會資源的高校則應率先前行。因此，立足我國法治發展的國情和法律援助的現實需求，建立一套人才隊伍完善、經費配置充足、援助質量達標的高校法律援助制度是眾望所歸。

(二)高校法律援助制度是法學教育方式改革的應有內涵

高校法律援助是法學教育方式改革的產物，是新時代實用型人才培養的應有之義?！胺▽W是一門實踐性、應用性很強的學科，但我國目前的法學教育總體而言是一種以教為本的應試教育”[3]。意識到這一點，我國的法學教育在實踐教學方面做出了一定的探索，比如，從2000年起，我國開始引入美國的法律診所教育模式，在理論教學的基礎上，討論具體案件的解決方案。雖然法律診所教育模式具有較濃厚的西方背景色彩，但是法律診所教育模式所蘊含的法學人才的綜合性培養目標，是世界法學教育所共同分享的成果，并且與我國的高校法律援助制度相協同。

西方的政治經濟文明孕育出了其獨具特色的法律診所教育模式，對此，“學習發達國家一些好的做法、經驗對推動中國法律援助快速發展的積極意義是顯而易見的，但前提必須是從中國的實際出發，要知道我們與發達國家在哪些方面有著根本的不同，決不能照搬別人的一些做法”[4]。西方的法律診所教育模式是建立在其擁有大量鮮活案例的案例法的基礎上的，而我國制定法的現狀根本區別于西方。因此，我國的法學教育方式改革，即高校法律援助制度的構建不能跟隨西方亦步亦趨，而應在中西方法學教育所共通的價值指引下，探索本土化的高校法律援助路徑。

(三)高校法律援助制度是緩解援助供需矛盾的必然選擇

“法律援助作為使社會公正和司法公正，保障公民基本權利的國家行為，在一國的司法體系中占有十分重要的地位”[5]。隨著權利時代的到來，人們的法律意識不斷增強，對法律援助的需求以及質量要求不斷提升，而我國的法律援助制度成立時間較短，尚處在成長期，還不能滿足社會需求，需要進一步完善。要想實現我國的法律援助實效化，首先需要完善其法律援助體系，僅僅有法律援助行政部門的參與是遠遠不夠的，還需要不斷豐富法律援助提供者的主體范圍，形成主體間的合力。高校導師以及高年級學生作為社會法律資源的后備源泉，不僅專業素養高，而且組織能力強，是法律援助事業的重要補充力量。高校是法律援助提供者的重要構成，其與法律援助行政部門的關系能否科學定位、二者能否銜接協調，都將極大的關系到我國法律援助事業建設的全局。這就要求我國的法律援助制度不斷推進自身成長，不斷促進高校與法律援助行政部門互補互助、相互保障，形成良性互動格局，共同推動我國法律援助事業前行。

三、高校法律援助制度“脫條例化”的現實困境

法律援助制度作為保護合法權益、促進社會公正的一項重要措施，不僅體現了人文關懷，也是法治建設的應有內涵，被英國著名法官丹寧勛爵譽為“二次世界大戰以來法律方面最重要的革命”[6]。在法律援助的運行中，高校法律援助被賦予了獨特性的地位，但其獨特的師生法律援助模式既是其優勢，也是其劣勢。高校的獨特的法律援助模式，坐擁人才隊伍優勢，但也存在對其頂層制度配套不足、經費配置緊張、考評監督乏力等挑戰。

(一)制度困境：高校法律援助制度配套不足

“《法律援助條例》的頒布雖然明確了政府法律援助的框架問題，但仍處于探索階段，在此背景下，對于高校的法律援助制度的研究就更是一片空白”[7]。基于現行《法律援助條例》對高校法律援助的規定及其實施現狀，從中可以看出其對高校參與法律援助的界定具有一定的模糊性。具體而言，表現為：其一，高校法律援助制度的內涵不明晰?！斗稍鷹l例》關于“社會組織”參與法律援助，在概念上沒有做出明確的規定，也未對“社會組織”的種類予以限定。因此，高校在提供法律援助過程中的主體資格、地位就處于不確定的狀態。這將導致高校在法律援助中的權能無法厘清，從而滋生出高校法律援助的越界行為。其二，《法律援助條例》對高校法律援助的適用范圍規定模糊。與此同時，關于高校法律援助的救濟與考核評估機制設置空白，缺乏一套詳實的法律援助質量考核機制，不能體現監督制衡，這也打開了高校法律援助行為越界的閘門，容易引發社會對高校法律援助正當性的質疑。雖然我國《法律援助條例》對高校作為“社會組織”參與法律援助做出了些許指引，但其條文也僅僅是從抽象的角度對高校法律援助制度進行規定，尚顯粗糙。

(二)運行困境：高校法律援助經費配置緊張

由于沒有關于高校法律援助經費保障的詳實規定，使得高校法律援助提供者在法律援助過程中常常深陷權益保障與經費緊張的囹圄之中，高校法律援助行為合乎職業道義性卻不受保障。“法律援助制度雖為保護人權之有效手段，但是這一制度的建立與完善并不是一帆風順的，世界各國幾乎都經歷了曲折的過程，即便是在英美這樣一些法制健全、政府財力雄厚的國家也深受保護個體人權與法律援助資源不足這一矛盾的困擾，而在法律援助問題上陷入困境”[8]。

縱觀高校法律援助，一方面，由于經費配置與法律援助需求的嚴重背離，使得高校法律援助的發展備受限制。譬如，在花費同樣時間、精力的案件中，高校法律援助導師隊伍更傾向于社會案件的代理，而有相應資質的學生隊伍則偏愛律所實習。另一方面，雖然一些地方政府對于高校的法律援助財政撥款支持予以了規定，但也僅僅是包容性規定，對于撥款經費的數額、經費使用期限等內容都不明確。類似規定具有較強的任意性與不穩定性，誘發了高校法律援助經費保障的不確定性，壓縮了高校法律援助的活動與發展空間。

(三)管理困境：高校法律援助考評監督乏力

高校法律援助以對當事人的切身利益和基本權利保障為引導，追求正義、公正。但是，在高校法律援助過程中，倘若援助行為不具有規范性、有效性，則其行為就失去了存在的價值。在供需矛盾大、組織管理體制不暢以及經費保障嚴重不足的復雜背景下，法律援助的辦案質量長期被忽視。但在新時代下，“不僅要擴大法律援助的覆蓋面，更要注重提高法律援助的質量與監管機制”[9]。

就我國的高校法律援助制度而言，只有在考評監督規范的框架下，才能顯現出其實質正義性。雖然我國2003年的《法律援助條例》在第五章“法律責任”中提出要對法律援助工作予以監督管理，但也僅僅是一筆帶過，沒有對具體的考評監督機制做出規定，高校法律援助監督更是空白。在這一前提下，高校法律援助提供者在其提供援助時，則具有較強的隨意性，缺乏對其援助質量的考核測評，容易出現消極怠工、放任公民權益被侵犯的現象，有損高校法律援助形象。沒有監督就沒有正義，高校法律援助制度的正常運轉，離不開科學的監督標準。鑒于高校法律援助監督規范并不完善，以及現行規定之窠臼，最常見的高校法律援助評估標準便是法律援助案件數量。而法律援助提供者受此驅使，往往會不顧案件細節與結果，選擇對其而言最便捷、而非對當事人最合理的結案方式，對法律援助案件敷衍了之。

四、高校法律援助制度“入法化”的多維度體系構建

“推進國家治理體系和治理能力現代化要求法律援助制度的深入改革與完善”[10]。現階段，我國的高校法律援助制度規定籠統化、脫條例化現象較為突出、實施機制規定不健全、法律援助考評監督缺失、經費與人才保障匱乏，使得高校這一重要的法律援助資源被閑置。對此，需要反思《法律援助條例》的立法空白，以在《法律援助法》的起草中，構建出理念先進、科學完備的高校法律援助規范體系；援助主體多元、自治性強的高校法律援助實施體系；事前、事中、事后相銜接的完備的高校法律援助監督體系；以及經費運作、人才隊伍培養規范的有力的法律援助保障體系。

(一)制度優化：建立完備的高校法律援助制度規范體系

“如同其他法律制度一樣，法律援助也要經歷一個從無到有、從粗放到精致的過程”[11]，高校法律援助制度規范體系就是對法律援助制度的精細化。高校法律援助規范體系以《憲法》中的人權保障原則為基礎，以《法律援助條例》為主干，以與法律援助相關的部門規章、行政法規等規范性文件相配套的護權體系。建立完善的高校法律援助制度規范體系的要義在于：

一是要更新高校法律援助的立法理念。立法理念指引立法行為。立法機關應秉承社會利益與個人利益平衡統一的理念，從維護人權、保障公民的基本權益的角度出發，銜接高校法學實踐教育改革，構建高校法律援助制度，促進全民依法辦事。立法者須遵循法權意識，賦予高校實施法律援助行為的權利，確認高校實施法律援助行為的地位，監督高校實施法律援助行為的權利行使，破解法律援助供不應求與法律援助提供者權利行使受阻的難題，修復法律援助生態，根治消極法律援助的現象，保護弱勢群體的合法權益，使高校這一豐富的法律資源庫得以盤活。

二是要合理制定高校法律援助規范體系。高校法律援助規范體系的建立，既關系到公民基本權利的維護和切身利益的保護，又關系到社會利益與個人利益的協調。從某種程度上講，這是對公民權利和國家權力在一定意義上的制約。高校法律援助制度規范體系的建立，需要尋求個人權益的有序保護與國家職權的適當讓渡的統一，借鑒域外法律診所的有益經驗，基于國情予以創新轉化，不斷完善我國法律援助立法。通過高校平臺，拓寬法律援助的經費與人才保障渠道，架構起法律援助事前審查、事中控制、事后評估的監督體系，以完善關于法律援助質量的民意表達機制、內部制約機制并與立法相對接。立法機關可以在推動高校法律援助制度的建立的同時，加快《法律援助法》的立法步伐，既要考慮高校法律援助的實體法規以及實施程序，又要關注其與其他部門法的有序銜接，形成結構合理、實施有效、保障有力的高校法律援助制度規范體系。

(二)機制優化：建立科學的高校法律援助制度實施體系

“法律援助制度在我國起步較晚，盡管《刑事訴訟法》《律師法》涉及到法律援助，但都沒有明確法律援助制度的性質和實施機制”[12]。高校法律援助一直參照法律援助規范執行，其實施行為也同樣具有一定的模糊性。對此，可以從以下幾個方面建立起科學的高校法律援助制度實施體系：

一是要保障高校法律援助的權利行使。高校法律援助制度的實施，指高校法律援助的提供主體，依照相關法律規定，為一定范圍內的當事人，提供法律咨詢以及協助其處理相關案件的活動。作為規范法律援助活動有序開展的法律援助制度，其通常會以“義務型模式”與“鼓勵型模式”兩種形式呈現，二者的有機結合，使義務型功能與鼓勵型功能相輔相成。這種“義務”和“鼓勵”直接體現在法律援助的實施主體上，即法律援助行政部門與高校等社會組織。法律援助制度的硬性規定與法律職業倫理的軟性約束同向發力，法律援助制度的他律性與自律性屬性的互動釋放，表明法律援助制度的實施，既需要法律援助行政部門的規訓與督促，也需要高校等社會組織的積極主動參與。然而，高校在參與法律援助服務的過程中，由于其法律地位不明確，因此，其援助范圍僅局限于提供法律咨詢與文書寫作指導等方面，而不具有調查取證、會見當事人等實質性權利，這影響了其對案件的判斷。對此，在未來的《法律援助法》中應予以明確，并賦予高校法律援助主體以更多的實質性權利，為提高法律援助質量提供依據。

二是要完善高校法律援助的程序規定?！俺绦蛞簿褪且欢ǖ闹刃蛞幏?，博登海默認為，秩序是在自然和社會進程中都存在的某種程度的一致性、規則性、連續性和確定性”[13]。因此，在遵循《憲法》等相關法律、法規規定的基礎上，明確高校提供法律援助的步驟，制定、補充高校法律援助程序細則，既是給當事人以確定性的指引，也是對高校法律援助行為的規范。高校法律援助的程序性規定，也將使得公眾在高校提供的法律援助中的期待，具有可預測性與形式正義性。

(三)質量優化：建立嚴密的高校法律援助制度監督體系

高校所提供的高質量法律援助，是高校法律援助事業得以建立并發展的生命線。保證需要法律援助的困難群眾所獲得的無償法律服務，不低于其他當事人所獲得的法律服務水平，關系到法治社會目標和法律援助宗旨的實現。監督則是高校法律援助質量得以保障的重要措施，社會公眾合法權益的維護，基本權利的保障，既需要法律的調整，也需要法律的監督。高校法律援助制度基于傳統法律援助模式實踐探索的窠臼，缺乏法律援助質量的監督考評機制。因此，“需要凈化高校法律援助隊伍，建立和完善對法律援助質量和效果的管控、監督和評價體系，具體來說可以從事前審查、事中控制、事后評價三個方面進行”[14]。

首先，保障高校法律援助質量的前提，建立高校法律援助的事前審查制度。一直以來，對于高校法律援助機構的成立，缺乏資質審查與門檻限制，導致高校法律援助機構泛濫化。故而應制定高校法律援助機構的成立細則，明晰高校法律援助機構成立的資格、條件與審查程序，以避免高校法律援助機構成立的恣意化傾向。與此同時，增強高校法律援助機構自治精神的培育，促使其在法律援助過程中，能夠自覺將權益保障、公平正義化為一種內心信仰，指引其正確對待法律援助工作。

其次，保障高校法律援助質量的基礎，建立高校法律援助的事中控制制度。對此，陳光中在借鑒域外法律援助經驗的基礎上，提出“法律援助工作匯報機制”，對法律援助采取事中控制，敦促法律援助程序良性進行。高校在法律援助過程中，也是同理。通過對學生、導師法律援助工作進程、結果的公示，迫使高校法律援助提供者在保證法律援助質量的同時，盡可能加快工作進度，從而打破其工作推諉、懈怠的行為，固守法律職業道德。

最后，保障高校法律援助質量的核心，建立高校法律援助的事后評價制度。高校對法律援助完成后所適用的考核評價，是對高校法律援助事后規制的主要途徑，其對于提升高校法律援助質量，促進高校法律援助機構、人員維護法律職業底線具有重要意義。對高校法律援助適用常態化的事后考核評價措施，并對考核不合格者予以處理，是對高校法律援助提供者的激勵與警示，倒逼援助質量的提升。

高校法律援助的事前審查和事中控制制度，側重于從正面鼓勵高校法律援助機構、人員提供高質量的法律援助，而事后評價制度則更注重于檢查考核。由此可以看出，對高校法律援助的事后評價制度是作為保障法律援助質量的最后手段，也是對法律職業倫理德性的最后維護。倘若在此階段不能對高校法律援助予以約束，矯正高校法律援助人員懈怠的工作態度，將喪失對法律職業底線的最后堅守。因此，對高校法律援助采取事后考核評價將助推援助質量的提升。

(四)保障優化：建立有力的高校法律援助制度保障體系

一是要強化高校法律援助經費的有效支持?！胺稍馁Y金短缺問題并非我國獨有，而是世界性問題”[15]，高校法律援助制度也不能免俗。為了使高校法律援助制度能夠有效運行，需要建立起科學的高校法律援助經費管理制度，具體包括經費的籌集與支出等。(1)完善經費籌集制度。當前，高校法律援助的經費多來自政府財政與團委經費支持，經費來源單一，數額緊張。對此，高校可以拓寬經費籌集渠道，發揮校友優勢，募集活動經費。(2)完善支出記錄制度，以明示經費的使用情況，減少不必要支出。

二是要優化高校法律援助人才隊伍的保障。案件糾紛的較量，歸根結底是法律知識的較量?！跋啾扔谄渌稍黧w，參與法律援助的師生，主要來自高等政法院校和普通高等的政法院系，高校直接提供法律援助的人員通常熟練掌握法律專業知識，部分人員還具有豐富的法庭經驗，與婦聯、殘聯、共青團等開展法律援助的其他社會力量相比，具有難以比擬的專業優勢”[16]。

因此，應著力加強高校法律援助人才隊伍建設，從源頭把好法律援助提供者的素質關，完善高校法律援助人才選任制度。法律援助從來都不單單是法律知識的運用與訴訟技術的問題，在以上條件都具備的基礎上，法律援助的成敗與否，很大程度上取決于法律援助提供者本人是否具備某些特定素質。首先，“經驗派”的實務導師，如法官、檢察官、律師等，不僅可以提供高質量的法律援助，還可以對學生隊伍予以指導。他們具有豐富的實務處理經驗，能夠在案件的處理過程中充分展現情、理、法的作用。鑒于此，我國可以就高校法律援助導師隊伍的選任設置一定的資格限制，即包括學歷、專業素質、個人品質等。其次，法律援助提供者的選任應趨于精英化。高校法律援助提供者中，不乏一些初出茅廬的大學生、研究生，他們無論是專業水平還是辦案技能，都不能給予當事人足夠的安全感。因此，需要提高高校法律援助學生隊伍的資質及學齡門檻。當然，健全高校法律援助人才隊伍，也需要促進導師隊伍與學生隊伍的互動交流，形成協同創新的高校法律援助人才機制，推進高校法律援助人才隊伍專業化、規范化，打造專業素質高、服務能力強的高校法律援助人才隊伍。

法治國家是我國國家治理的理想目標，這一目標的實現需要有科學可行的制度作為支撐。法律援助制度是法治國家建設的重要抓手，而高校法律援助制度更是法律援助的骨架，架構起法律援助這艘巨輪。盡管《法律援助條例》已經初步完成了法律援助的提供主體、受案范圍、實施程序等方面的分工，但法律援助模式的自身設計仍存在一定的缺陷，衍生了高校法律資源的浪費，使得日益增多的法律援助需求得不到滿足，法律援助質量得不到保障。在法治國家建設的背景下，高校法學教育模式開始改革，新的基于理論教學與法律援助實踐相結合的法學教育改革逐漸展開。沒有高校法律援助制度的實踐探索，法律援助的制度創新和理論形成便失去了基礎；沒有高校法律援助制度的創新，法律援助的路徑拓展和體系構建便失去了支撐；沒有高校法律援助體系的構建，法律援助的制度創新和實踐探索便失去了保障。沒有高校法律援助制度的實踐探索、制度創新與體系構建的有機結合，就沒有法律援助制度的成熟，就沒有法治國家目標的實現。

高校法律援助制度的提出，既是對高校法律資源的有效盤活，又是對法律援助需求的有益補充。因此，對于正在緊鑼密鼓起草的《法律援助法》，需在反思并總結《法律援助條例》的立法經驗的基礎上，將高校納入法律援助的主體范圍，并對高校法律援助制度進行細節性的立法表達，從多維度構建起高校法律援助體系，進而推進高校法律援助制度“入法化”，提高國家法治化水平，建設法治強國。