多源流理論視角下的普惠性民辦幼兒園政策議程分析

張譯文，殷玉新

(浙江師范大學教師教育學院，浙江金華，321004)

國務院于2010年頒發《關于當前發展學前教育的若干意見》(國發〔2010〕41 號)(以下簡稱《意見》)，《意見》強調，要積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展。采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。在相關政策推動下，普惠性民辦幼兒園的建設逐漸成為我國學前教育改革與發展的重要趨勢。但是，普惠性民辦幼兒園建設政策如何被教育決策者所關注并納入政策議程，最終成為學前教育改革與發展的重要趨勢，已有的研究對此還探討不夠。本研究運用美國政策學家約翰·W.金登所提的多源流模型理論，深入探討普惠性民辦幼兒園政策議程確立等方面的機理，從而促進政策的完善，更好地建立教育政策的內在行為機制。

一、多源流理論視角下的惠普性民辦幼兒園政策議程分析

本文運用多源流理論分析框架，基于普惠性民辦幼兒園政策議程的問題、政策、政治三大源流分析，對開啟政策之窗的契機以及議程的確立機制進行探究。

(一)推進普惠性民辦幼兒園政策議程設立的問題源流

某些社會問題是如何被決策者關注并上升到決策議程中的？金登認為，社會環境中“漂浮”著各種問題，反映問題重要性的報告指標和焦點事件的爆發都會影響對問題重要性的評價，從而影響其被關注的程度。[1]就普惠性民辦幼兒園來說，適齡幼兒面臨著入園難、入園貴、城鄉區域資源配置差異大等問題，這是制定普惠性民辦幼兒園政策的問題源流。

第一，學前教育資源有限，幼兒毛入園率較低。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出，到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育。[2]2010年全國各省、自治區、直轄市在教育部的號召和指導下，先后完成了兩輪學前教育計劃，極大地提升了學前教育的毛入園率。但全國依然有至少30%的兒童在達到適齡教育階段時，無法進入幼兒園接受教育。據統計，2016 年我國有2438萬幼兒在民辦幼兒園接受教育，相比之下，公辦幼兒園只有1975萬，占比44.76%。[3]由此可見，學前教育在設計規劃以及投入建設等方面還存在不夠合理的地方。另外，因政府在民辦幼兒園的創立、行為規范、財政等方面缺乏有效監督與支持，民辦幼兒園出現收費高、門檻高、過分關注經營利潤等現象，這種情況也使幼兒面臨著“進公辦園難、入私立園貴”的尷尬處境。因此，加大對普惠性民辦幼兒園的扶持，對于促進學前教育公平發展、化解社會矛盾有重要意義。

第二，城鄉、區域學前教育資源配置不均衡。農村的幼兒園大都是民辦、家庭式的幼兒園，在硬件建設方面，大部分農村地區幼兒園辦園條件差，很難為幼兒提供基本的生活設施與學習條件；在軟件建設方面，農村幼兒園師資質量偏低，且流失現象嚴重，這使得城鄉幼兒在入學準備的質量上存在顯著差距。因此，大力推進普惠性民辦幼兒園的建設，政策向農村地區傾斜，是加快縮小城鄉學前教育發展差距的有效辦法。

(二)促進普惠性民辦幼兒園政策議程設立的政策源流

政策意見一般是在某個問題受到廣泛關注時提出的，這些政策意見匯合在一起就形成了政策源流。

第一，政府部門的行動。黨的十九大首次提出了“幼有所育”的教育理念，即讓所有幼兒享有公平而有質量的教育。因此，使公共學前教育平等有質量地惠及每一個幼兒，是我國教育政策所追求的基本目標及衡量指標。為更好地推進學前教育發展，2010年，國務院頒發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》及《意見》，首次專門論述學前教育發展問題，并提出了學前教育發展的戰略目標和發展任務。因此，黨和政府的領導是普惠性民辦幼兒園政策議程確立的核心要素。

第二，專家學者的建議。就學前教育的實際發展情況來看，《意見》提出了有關學前教育的中長期發展戰略，如“堅持公益與普惠教育，全面覆蓋城市、農村，建立平衡的學前教育公共服務體系”“堅持政府主導，社會參與，公民辦并舉”等。但是，目前學前三年的毛入園率依然不高，入園難、入園貴的問題仍未得到根本性解決。對于學前教育因缺乏充足的教育資源而出現的結構性短缺的問題，學前教育專家紛紛建言獻策：積極推進普惠性幼兒園的發展，是解決入園難、入園貴問題的根本；采取多種措施加強普惠性教育資源支持；構建完善的企事業單位、普惠性民辦幼兒園和集體辦園的補助機制等。[4]因此，專家學者的建議成為促進普惠性幼兒園政策議程設立的重要來源。

第三，其他相關群體的積極參與。與學前教育政策議程緊密相關的利益群體由適齡兒童、家長和公辦幼兒園、民辦幼兒園負責人等構成。當前，公辦幼兒園由于經費不足、編制短缺等問題，入園壓力加劇。民辦幼兒園由于缺乏政府有效的扶持，呈現出運營成本高、教育質量參差不齊等問題。相關群體為解決這些問題，提出建議：通過“以獎代補”的方式對普惠性民辦園給予一部分財政投入，將普惠性和辦園質量作為投入的原則依據。另外，應加快建立健全普惠性民辦園的教師補充機制。[5]相關群體的積極有效的發聲成為普惠性民辦幼兒園政策議程確立的“助燃劑”。

(三)推動普惠性民辦幼兒園政策議程設立的政治源流

在政策制定過程中，政治源流是極其重要的組成部分，主要來自公眾情緒、黨和政府執政理念的轉變等，獨立于政策源流和問題源流而存在。本文將從公眾情緒以及來自他山之石的政策外溢效應分析普惠性民辦幼兒園政策設立的政治誘因。

第一，社會大眾對學前教育公平機制的基本訴求。研究發現，教育不公與社會和諧呈負相關，即每提高0.1的教育不公平度，就會降低0.583個社會和諧指數。[6]學前教育作為國民教育體系的起始階段，在實現教育公平乃至社會公平的過程中起著不可或缺的作用。因此，政府部門應積極回應公眾對學前教育公平制度的焦點訴求，加大財政投入與政策保障，從而促進我國學前教育公平真正實現。

第二，來自其他方面的政策輻射性。一方面是毗鄰領域中政策的輻射。目前，普惠性政策已基本在除學前教育外的所有學段實施，而且對相應學段的改革與發展產生了重大影響。比如，職業教育的資助政策具有顯著的普惠性，資助對象主要是中等職業學校一、二年級在校生，資助條件是擁有農村戶口、鄉鎮非農戶口或城市戶口但家庭收入水平較低的學生，防止其因為經濟問題而失學。[7]加大財政投入落實普惠性發展戰略，對職業教育量的擴大、質的提升都發揮了不可磨滅的作用。2006年義務教育法修訂版實施，此后，義務教育實現了“全免”，再次驗證了其本身具有的統一性、公益性及義務性。由此可見，隨著教育改革和發展的深入，公共教育普惠性的路徑已在我國逐步鋪開。因此，學前教育發展過程中存在的問題，可參考借鑒義務教育、職業教育中所采取的解決方案，深入貫徹執行普惠性民辦幼兒園政策，根治適齡幼兒入園難、入園貴等問題。另一方面是來自他國的有效經驗。當前，學前教育的現實發展狀況已成為國家在教育方面競爭實力的重要衡量指標之一。例如，為滿足公眾對學前教育資源的高質量需求，2002年，美國佛羅里達州正式開啟州立普惠性學前教育的發展進程，依據州憲法修正案八：州內凡是滿4歲的幼兒，都可以享受到免費、普惠的學前教育，即VUPK(Voluntary/ Universal Pre-Kindergarten)項目。[8]可見，一些國家運用普惠的手段較好地解決了學前教育發展進程中的常見問題。我們要依據我國學前教育的實際發展情況和未來趨勢，對發達國家的普惠性政策進行批判性學習，為我國普惠性幼兒園政策的制定和優化提供借鑒和參照。

(四)政策之窗的開啟

在政策之窗打開之前，這三個源流之間是彼此獨立的。政策之窗的開啟為三個源流的匯合提供了機會，就推進普惠性民辦幼兒園政策來說，這些愿意將自身資源投入進來，幫助組織解決政策難題的“政策企業家”，主要有人大代表、專家學者、政協委員、新聞媒介人員、幼兒教育工作人員等，如果能緊緊把握推進“合流”的機會，就能構建政策議程，促進政策轉變。“政策企業家”們具有一定的企業家精神，具有充足的專業知識技能和良好的溝通能力，對社會問題有獨到的見解和獨特的政策意見，他們能采取多元化的策略，將自己的政策理念“推銷”出去，最大限度吸引決策人員的關注，從而促進政策目標的達成。

二、討論與建議

采用多源流理論框架，深度挖掘和研究普惠性民辦幼兒園政策的決議過程，有助于普惠性民辦幼兒園政策動力及機制的優化，為各地方政府在后續出臺的相關政策中提供科學的參照，以確保學前教育發展需求得到滿足。

(一)將普惠性民辦幼兒園政策的政治源流作為基本動力

多源流理論指出，政治源流代表的是新的政治、管理理念，它可以將公眾情緒和意見充分考慮進來，繼而制訂系統計劃方案。[9]對于普惠性民辦幼兒園政策來說，這種方案有助于目標、進程、步驟和方式的系統設定，以確保政策的系統性，并且能夠根據問題適時地調整。因此，政治源流理應成為普惠性民辦幼兒園政策議程的最基本動力源。

(二)將普惠性民辦幼兒園政策的政策源流作為重要內容

政策源流雖然很少作為政策議程確立的主要動力，但可以為政策議程的確立提供更多的政策選擇，即政策源流為普惠性民辦幼兒園政策的制定提供更多的選擇空間。不同利益主體由于立場不同，對同一問題持有不同的意見和訴求，其政策方案就可能大相徑庭。通過構建利益表達機制，不同主體間能實現有效的溝通交流，提出相應的操作方式等，以滿足政策決策人員的選擇需求。[10]因此，政策源流在普惠性民辦幼兒園政策議程的確立和施行過程中起著舉足輕重的作用。

(三)將普惠性民辦幼兒園政策的問題源流作為重要補充

在普惠性民辦幼兒園政策議程確立過程中，政治源流作為主要動力，有著得天獨厚的優勢，但也存在一些缺陷，如無法準確估量某些問題，問題源流卻能使這些不足得到彌補。我國學前教育發展存在優質教育資源不足且布局不均衡等問題，這極大地制約著學前教育的發展。因此，無論是從政府部門的職責角度考慮，還是從學前教育事業健康發展的層面來看，都應大力加快普惠性民辦幼兒園政策的施行。作為政治源流的補充，問題源流對普惠性民辦幼兒園政策議程的完善具有重要意義。

總的來說，普惠性民辦幼兒園改革成效有賴于國家教育政策的支持力度。我們依然要加大改革力度，積極擴充公立幼兒園，同時給予普惠性民辦幼兒園相應的支持與扶助。只有這樣，才能加快學前教育普及，提高幼兒園保教質量，確保適齡幼兒接受高質量的學前教育，推進學前教育事業持續穩健發展。